Brussels is looking at a reduction of net greenhouse gas emissions by 90% within the next 15 years compared to levels in 1990. This decision, although awaited, presents technical and political challenges. On July 2, 2025, the European Commission presented a proposal to amend Regulation (EU) 2021/1119, the European climate law, introducing a binding target of reducing net greenhouse gas emissions, net of natural or technological removals made on the territory of the EU, of at least 90% by 2040 compared to 1990 levels. This limit is part of the Green Deal, which establishes a regulatory framework that translates a political direction into binding legal obligations, offering the Union a long-term climate trajectory in an international context still lacking common coordinates.
Proposed Changes
The proposal, controversial but accurately calibrated, should be read not only for what it states, but for what it prepares: a decision-making, fiscal, industrial, and infrastructure system consistently oriented towards decarbonization. This system is anchored in a phase marked by objective economic vulnerabilities and an intensification of geopolitical tensions. The new target is born from a specific legal obligation: Article 4.3 of the European climate law requires the Commission to propose an intermediate target “at least six months after the conclusion of the first global stocktake provided for by Article 14 of the Paris Agreement”. In compliance with this obligation, the Commission published a Communication in February 2024, followed by the formal legislative proposal on July 2, 2025. The proposal will now follow the usual legislative process, which includes examination and co-decision by the European Parliament and the EU Council, with possible amendments and interinstitutional negotiations.
Complementary Measures
Parallelly, the technical and political process of the complementary measures provided for in the Clean Industrial Deal and the Competitiveness Compass, aimed at strengthening their coherence and implementability, continues.
Emancipating Climate Action from the Political-Accounting Cycle
The initiative reflects the Union’s desire to emancipate climate action from the political-accounting cycle, preparing through legal obligations the systemic conditions for change. The target identified receives the indications of the European Scientific Advisory Board on Climate Change, which already in July 2023 identified the interval between -90% and -95% as compatible with the commitments of the Paris Agreement. The proposal significantly amends Article 4 of Regulation (EU) 2021/1119, replacing paragraphs 3 and 4 with a new text that formalizes the intermediate target and introduces an indicative emissions balance for the period 2030-2050. The definition of the sectoral, geographical, and redistributive costs related to the decade 2031-2040 is postponed to a subsequent legislative act, not yet formalized.
The Package of Interventions Proposed
The package of interventions proposed also includes the modification of Article 1, updated to include the 2040 climate target within the scope of European legislation, and the introduction of climate accounting principles and consistent mechanisms with the Paris Agreement. This results in a flexible strategy, based on a binding regulatory framework but open to a subsequent regulatory articulation, adaptable to technological evolution and economic-political equilibria.
Future Regulatory Framework
The document of February 2024 anticipates the configuration of the future regulatory framework, tracing the principles of equity among member states, industrial coherence, and sectoral flexibility.
Carbon Removal Credits in the ETS
Among these tools, there is the integration of permanent carbon removal into the ETS (Emissions Trading System, the European emissions trading system). This measure allows for the compensation of a portion of residual emissions through technological or natural solutions capable of absorbing CO2 in a stable and verifiable manner. From 2036, the proposal provides for the possibility of counting towards the achievement of the target, albeit in limited measure, international credits with high environmental integrity standards. Generated from projects carried out outside the territory of the Union, these credits must guarantee a real, measurable, and verifiable reduction or removal of emissions, in accordance with the criteria of additionality, temporal traceability, and procedural transparency.
The system is built in accordance with the principles established by Article 6 of the Paris Agreement, which regulates international cooperation mechanisms in matters of climate, including the use of carbon credits, and aims to avoid double counting and ensure real environmental benefits.
El propuesta del 2 de julio refuerza la flexibilidad en la distribución de esfuerzos entre los tres principales asi normativos – ETS, ESR, LULUCF – que estructuran la estrategia climática europea con herramientas entre ellos complementari, finalizadas respectivamente en la regulación industrial, la repartición nacional de esfuerzos y la valorización de los absorcimientos naturales. El texto se inserta así en un marco más amplio, en el que la neutralidad tecnológica constituye una condición necesaria para garantizar equidad entre modelos industriales diferentes y orientar los inversiones hacia soluciones avanzadas.
Este arreglo se ajusta de manera coherente con los instrumentos recientemente introducidos en el marco del Clean Industrial Deal: la Recomendación sobre los incentivos fiscales para la transición, las guías sobre las tarifas de red flexibles y dinámicas, y el documento dedicado al reconocimiento normativo de las tecnologías renovables emergentes. El conjunto de estos instrumentos no se limita a responder a la urgencia climática, sino que la asume como fundamento de un nuevo paradigma de competitividad sistémica.
El objetivo climático del 2040 orienta la alocación de recursos públicos, las trayectorias de la innovación y las decisiones industriales de largo plazo, superando la mera dimensión normativa.
En el plano geopolítico, el texto se une con el compromiso de la UE de actualizar su NDC (Nationally Determined Contribution, es decir, el compromiso que cada país, en este caso la UE en su totalidad, se compromete a comunicar en el marco del Acuerdo de París) en vista de la COP30 de Belém en Brasil.
El objetivo del 2040 se convierte así en la nueva cifra diplomática de la acción climática europea, funcional a consolidar su credibilidad multilateral y a ampliar su margen de maniobra en la definición y la negociación de los principios regladores en un orden energético global instable.
Es propio en el contexto de un sistema internacional marcado por tensiones y fracturas que el objetivo del 2040 asuma un significado adicional: reafirmar, a través de la acción climática, una coherencia interna y una capacidad proyectual que califican a la Unión como actor estratégico.
El objetivo vincolante del -90% al 2040 se configura como un mecanismo regulatorio destinado a orientar la evolución del aparato productivo europeo. Su alcance es estructuralmente económico: actúa a monte de las decisiones estratégicas de los Estados miembros, contribuyendo a rediseñar las prioridades industriales, tecnológicas y fiscales de la UE.
No se trata, pues, de un parámetro aislado, sino de una componente estructural del más amplio diseño normativo que, a partir del Green Deal, integra la transición ecológica en las políticas industriales europeas.
La soglia del 2040 asume, pues, también una función performativa, pues orienta la selección de las tecnologías a apoyar, legitima el uso dirigido de instrumentos públicos en base a los contextos sectoriales y nacionales, y vincula la política industrial a la coherencia con los objetivos climáticos.
Aunque se inscribe en una coherencia formal, la propuesta presenta margenes de ambigüedad que atenuan su fuerza prescriptiva. A sollevar las mayores perplexidades es, en particular, la posibilidad, prevista desde el 2036, de recurrir en medida limitada a créditos internacionales, susceptibles de críticas en términos de trazabilidad, addizionalidad y integridad ambiental, sobre todo a escala extra-UE.
En este punto, una parte consistente del fronte ambientalista ha expresado preocupaciones relevantes.
El WWF, además de definir el objetivo -90% como “tibio” y no conforme ni al Acuerdo de París ni al principio de la “cuota justa” correspondiente a la UE, interpreta el recurso a los créditos internacionales, ya excluido para los objetivos del 2030 y del 2050, como una deroga incoherente con las recomendaciones del European Scientific Advisory Board on Climate Change y potencialmente lesiva de la integridad del ETS.
Según la ONG, estos mecanismos representarían solo una fachada sabiamente construida, más funcional a evadir los obligados que a reforzar la acción climática.
El objetivo del 2040 es, pues, valorado como un compromiso técnico-político, debilitado por ambigüedades regulatorias y concesiones implícitas.
Hay, además, un segundo elemento de criticidad: la ausencia en el documento de un escenario comparativo estructurado.
No se han considerado alternativas al objetivo del -90% ni se han discutido de manera sistemática las implicaciones económicas, sociales y climáticas de soglas más elevadas (hasta el -95%) o más moderadas, que hubieran podido ofrecer un marco más articular de los margenes de flexibilidad técnica y política a disposición de la UE.
Persiste, además, una incierta indeterminatez en la fase de implementación.
La ausencia de objetivos vinculantes en base sectorial o nacional en la primera fase de implementación corre el riesgo de comprometer la coherencia de la acción, sobre todo en los compartimentos más difíciles de decarbonizar (acero, cemento, transportes pesados, aviación, agricultura) o en los Estados miembros que, por estructura productiva o capacidad administrativa, presentan menores margenes de adaptación.
Queda irresuelta la cuestión más estructural: la realizabilidad técnica del objetivo, que implica una reflexión puntual sobre la madurez de los dispositivos disponibles, sobre los margenes de implementación en escala y sobre la tenue global del proyecto propuesto.
Alcanzar el -90% al 2040 implica más que doblar la velocidad media de reducción hasta ahora registrada y acelerar drásticamente la transformación de sectores todavía de alta intensidad emisora.
Ningún Estado miembro está actualmente alineado con una trayectoria compatible; sin embargo, no se puede excluir que la formalización jurídica del objetivo, como ya sucedió con el -55% al 2030, active presiones normativas y mobilizaciones tecnológicas hasta ahora insuficientes o episódicas.
Es necesario considerar que la propuesta europea se encuentra en un espacio normativo sin simetría; la ausencia de objetivos vinculantes al 2040 a nivel global, unida a la naturaleza voluntaria de los compromisos asumidos en la COP, crea un contexto en el que la meta del -90% corre el riesgo de aparecer aislada, incluso desproporcionada respecto a la dinámica negociadora predominante. Sin embargo, es precisamente esta asimetría la que le confiere un potencial ordinador: en ausencia de un plan compartido, la definición unilateral de un objetivo intermedio puede generar efectos normativos indirectos, influenciando los parámetros de riesgo climático en los mercados financieros, las condiciones de acceso a los intercambios internacionales y los criterios ESG en los procesos de asignación del capital. En otras palabras, aunque no se cierre el vacío multilateral, la propuesta europea lo estructura, introduciendo una jerarquía implícita entre ambición normativa, capacidad regulatoria y legitimidad industrial.
Objetivo sistémico
La propuesta pretende transformar el target en un dispositivo sistémico, dirigido a orientar las decisiones estratégicas y a integrar coherentemente los instrumentos regulatorios. Sin embargo, es precisamente esta ambición la que exponen las fragilidades latentes de la propuesta: en ausencia de una clara asignación de responsabilidades sectoriales y territoriales, de criterios transparentes para la distribución de los esfuerzos y de una narrativa política capaz de hacer comprenible y compartido el vincolo, el objetivo 2040 corre el riesgo de reducirse a un parámetro técnico, descolgado de las condiciones reales de ejecución técnica y política. Sobre todo, corre el riesgo de surrogarse el conflicto político que cada transición inevitablemente implica, transformando la complejidad del cambio en un ejercicio de conformidad normativa.
Objetivo vinculante al 2040
La introducción de un objetivo vinculante al 2040 no se limita a proyectar el futuro una cifra numérica; constituye, en cambio, un intento explícito de redefinir las coordenadas temporales de la decisión pública, extendiendo la responsabilidad más allá de la contingencia política y electoral y estableciendo un marco regulatorio capaz de vincular de manera predecible y acumulativa la evolución económica de la UE. No se trata solo de prolongar la agenda climática, sino de establecer una métrica temporal que atribuya coherencia intergeneracional a las decisiones presentes, favoreciendo una convergencia estructural entre políticas ambientales, transformaciones industriales y dispositivos redistributivos. Una similitud ambición requiere, sin embargo, una gramática institucional que traduzca el horizonte estratégico en secuencias operativas: se necesitan correspondencias funcionales entre objetivos y herramientas, entre compromisos climáticos y incentivos fiscales, entre objetivos comunes y capacidades diferenciadas de los Estados miembros.
Legitimación democrática
Aunque el Eurobarometro registra un consenso amplio y difuso sobre la importancia de la acción climática, tal percepción tiene dificultades para traducirse en un apoyo explícito a las medidas más vinculantes o de naturaleza redistributiva. La distancia entre aspiración colectiva y aceptabilidad social de las transformaciones concretas se manifiesta no tanto en una resistencia ideológica, sino en una tensión irresuelta entre urgencia ambiental y sostenibilidad percibida de las políticas. Propio el ausencia de un mecanismo explícito de asignación de los esfuerzos, capaz de reflejar las asimetrías entre sistemas productivos, capacidades administrativas y condiciones sociales, debilita la construcción de un consenso efectivo, dejando la transición expuesta a friziones que no se resuelven en el plano de la eficiencia, sino en el de la legitimidad. En este vacío entre voluntad declarada y consentimiento práctico se ubican las críticas más radicales, que leen en el objetivo al 2040 una forzadura tecnocrática; una meta ambiciosa pero impuesta desde arriba, sin una sedimentación política que la haga compartida.
Fractura semántica
La distancia entre finalidades declaradas y herramientas efectivas, más relacionable a una sumatoria de iniciativas que a una visión sistémica, corre el riesgo de generar una fractura semántica: un hueco entre la temporalidad prescrita y las condiciones concretas para vivirla políticamente.
