Bruselas mira a una reducción de las emisiones netas de gases de efecto invernadero (GEI) del 90% en los próximos 15 años en comparación con los niveles de 1990. Esta decisión, aún pendiente, presenta críticas técnicas y políticas. El 2 de julio de 2025, la Comisión Europea presentó una propuesta de modificación del Reglamento (UE) 2021/1119, la ley europea sobre el clima, introduciendo un objetivo vinculante de reducción de las emisiones netas de GEI, a excepción de las remociones naturales o tecnológicas efectuadas en el territorio de la UE, igual o superior al 90% en 2040 en comparación con los niveles de 1990. Este límite es parte integrante del Green Deal, que configura un dispositivo normativo que traduce un indirizzo político en vincolo jurídico, ofreciendo a la Unión una trayectoria climática de largo plazo en un contexto internacional aún sin coordenadas comunes.
Propuesta controversa pero cuidadosamente calibrada
Esta propuesta debe ser leída no solo por lo que declara, sino por lo que predispone: un sistema decisional, fiscal, industrial y de infraestructura coherentemente orientado a la decarbonización. Este sistema está encuadrado en una fase marcada por objetivas vulnerabilidades económicas y por una intensificación de las tensiones geopolíticas. El nuevo objetivo nace de un preciso obligo normativo: el artículo 4.3 de la ley europea sobre el clima impone a la Comisión de proponer un objetivo intermedio “al menos seis meses después de la conclusión del primer stocktake global previsto en el artículo 14 del Acuerdo de París”. En cumplimiento de dicho obligo, la Comisión publicó una Comunicación en febrero de 2024, a la que siguió la propuesta legislativa formalizada el 2 de julio de 2025. La propuesta seguirá ahora el consueto iter legislativo, que incluye el examen y la co-decisión del Parlamento Europeo y del Consejo UE, con posibles emendamientos y negociaciones interinstitucionales. Paralelamente, continúa el iter técnico y político de los medios complementarios previstos en el marco del Clean Industrial Deal y del Competitiveness Compass, destinados a reforzar su coherencia y su aplicabilidad.
La voluntad de la Unión de emancipar la acción climática del ciclo político-contable
El objetivo identificado recibe las indicaciones del European Scientific Advisory Board on Climate Change, que ya en julio de 2023 identificaba el intervalo entre -90% y -95% como compatible con los compromisos del Acuerdo de París. La propuesta modifica de manera sustancial el artículo 4 del Reglamento (UE) 2021/1119, sustituyendo los parágrafos 3 y 4 con un nuevo texto que formaliza el objetivo intermedio y introduce un balance indicativo de las emisiones para el período 2030-2050. La definición de los cargos sectoriales, geográficos y redistributivos relativos al decenio 2031-2040 se retrasa a un próximo proviso legislativo, aún no formalizado.
El paquete de intervenciones propuestas incluye, además, la modificación del artículo 1, actualizado para incluir el objetivo climático del 2040 en el ámbito de la legislación europea, y la introducción de principios de contabilidad climática y mecanismos de flexibilidad coherentes con el Acuerdo de París. Resulta una estrategia con geometría variable, basada en un marco normativo vinculante pero abierto a una posterior articolación regulatoria, adaptable a la evolución tecnológica y a los equilibrios económico-políticos. El documento de febrero de 2024 anticipa la configuración del futuro marco regulatorio, trazando los principios de equidad entre Estados miembros, coherencia industrial y flexibilidad sectorial. En tal lógica, el objetivo del 2040 se inserta en un diseño normativo coherente y en evolución, sostenido por una serie de instrumentos de compensación, adaptación y redefinición progresiva.
Entre estos instrumentos, se encuentra la integración de las remociones permanentes de carbono en el ETS (Emissions Trading System, el mecanismo europeo de intercambio de emisiones). Esta medida permite compensar una cuota de emisiones residuales mediante soluciones tecnológicas o naturales en capacidad de absorber CO2 de manera estable y verificable. A partir del 2036, la propuesta prevé la posibilidad de contabilizar en el alcanzamiento del objetivo, aunque en medida limitada, creditos internacionales con altos estándares de integridad ambiental. Generados por proyectos realizados fuera del territorio de la Unión, estos creditos deben garantizar una efectiva, medible y verificable reducción o remoción de las emisiones, en conformidad con los criterios de additividad, trazabilidad temporal y transparencia procedural. El sistema está construido en coherencia con los principios establecidos por el artículo 6 del Acuerdo de París, que regula los mecanismos de cooperación internacional en materia climática, incluyendo el uso de creditos de carbono, y tiene como objetivo evitar dobles contabilizaciones y garantizar beneficios ambientales reales.
La propuesta del 2 de julio refuerza la flexibilidad en la distribución de esfuerzos entre los tres principales asi normativos – ETS, ESR, LULUCF – que estructuran la estrategia climática europea con instrumentos entre ellos complementarios, finalizados respectivamente en la regulación industrial, la repartición nacional de esfuerzos y la valorización de los absorcimientos naturales. El texto se inserta así en una cornisa más amplia, en la que la neutralidad tecnológica constituye una condición necesaria para garantizar equidad entre modelos industriales diferentes y orientar los inversiones hacia soluciones avanzadas.
Este arreglo se ajusta de manera coherente con los instrumentos recientemente introducidos en el marco del Clean Industrial Deal: la Recomendación sobre incentivos fiscales para la transición, las guías sobre tarifas de red flexibles y dinámicas, y el documento dedicado al reconocimiento normativo de las tecnologías renovables emergentes. El conjunto de estos instrumentos no se limita a responder a la urgencia climática, sino que la asume como fundamento de un nuevo paradigma de competitividad sistémica.
El objetivo climático del 2040 orienta la alocación de recursos públicos, las trayectorias de la innovación y las decisiones industriales de largo plazo, superando la mera dimensión normativa.
En el plano geopolítico, el texto se une con el compromiso de la UE de actualizar su NDC (Nationally Determined Contribution, es decir, el compromiso que cada país, en este caso la UE en su totalidad, se compromete a comunicar en el marco del Acuerdo de París) en vista de la COP30 de Belém en Brasil.
El objetivo del 2040 se convierte así en la nueva cifra diplomática de la acción climática europea, funcional a consolidar su credibilidad multilateral y a ampliar su margen de maniobra en la definición y la negociación de los principios regulatorios en un orden energético global instable.
Es propio en el contexto de un sistema internacional marcado por tensiones y fracturas que el objetivo del 2040 asuma un significado adicional: reafirmar, a través de la acción climática, una coherencia interna y una capacidad proyectual que califican a la Unión como actor estratégico.
El objetivo vinculante del -90% al 2040 se configura como un mecanismo regulatorio destinado a orientar la evolución del aparato productivo europeo. Su alcance es estructuralmente económico: actúa a monte de las decisiones estratégicas de los Estados miembros, contribuyendo a rediseñar las prioridades industriales, tecnológicas y fiscales de la UE.
No se trata, pues, de un parámetro aislado, sino de una componente estructural del más amplio diseño normativo que, a partir del Green Deal, integra la transición ecológica en las políticas industriales europeas.
La soglia del 2040 asume, por lo tanto, también una función performativa, pues orienta la selección de las tecnologías a apoyar, legitima el uso dirigido de instrumentos públicos en base a los contextos sectoriales y nacionales, y vincula la política industrial a la coherencia con los objetivos climáticos.
Aunque se inscribe en una coherencia formal, la propuesta presenta margenes de ambigüedad que atenuan su fuerza prescriptiva. A sollevar las mayores perplexidades es, en particular, la posibilidad, prevista desde el 2036, de recurrir en medida limitada a créditos internacionales, susceptibles de críticas en términos de trazabilidad, addizionalidad y integridad ambiental, sobre todo a escala extra-UE.
En este punto, una parte consistente del fronte ambientalista ha expresado preocupaciones relevantes.
El WWF, además de definir el objetivo -90% como « tibio » y no conforme ni al Acuerdo de París ni al principio de la « cuota equitativa » que corresponde a la UE, interpreta el recurso a los créditos internacionales, ya excluido para los objetivos del 2030 y del 2050, como una deroga incoherente con las recomendaciones del European Scientific Advisory Board on Climate Change y potencialmente lesiva de la integridad del ETS.
Según la ONG, estos mecanismos representarían solo una fachada sabiamente construida, más funcional a evadir los obligados que a reforzar la acción climática.
El target del 2040 es, por lo tanto, valorado como un compromiso técnico-político, debilitado por ambigüedades regulatorias y concesiones implícitas.
Hay, además, un segundo elemento de criticidad: la ausencia en el documento de un escenario comparativo estructurado.
No se han considerado alternativas al target del -90% ni se han discutido de manera sistemática las implicaciones económicas, sociales y climáticas de soglas más elevadas (hasta el -95%) o más moderadas, que hubieran podido ofrecer un cuadro más articolado de los margenes de flexibilidad técnica y política a disposición de la UE.
Persiste, además, una incierta indeterminatez en la fase de implementación.
La ausencia de objetivos vinculantes en base sectorial o nacional en la primera fase de implementación corre el riesgo de comprometer la coherencia de la acción, sobre todo en los compartimentos más difíciles de decarbonizar (acero, cemento, transportes pesados, aviación, agricultura) o en los Estados miembros que, por estructura productiva o capacidad administrativa, presentan menores margenes de adaptación.
Queda irresuelta la cuestión más estructural: la realizabilidad técnica del target, que implica una reflexión puntual sobre la madurez de los dispositivos disponibles, sobre los margenes de implementación a escala y sobre la tenue global del proyecto propuesto.
Alcanzar el -90% al 2040 implica más que doblar la velocidad media de reducción registrada hasta ahora y acelerar drásticamente la transformación de sectores todavía de alta intensidad emisora.
Ningún Estado miembro está actualmente alineado con una trayectoria compatible; sin embargo, no se puede excluir que la formalización jurídica del objetivo, como ya sucedió con el -55% al 2030, active presiones normativas y mobilizaciones tecnológicas hasta ahora insuficientes o episódicas.
Es necesario considerar que la propuesta europea se encuentra en un espacio normativo sin simetría; la ausencia de objetivos vinculantes al 2040 a nivel global, unida a la naturaleza voluntaria de los compromisos asumidos en la COP, crea un contexto en el que la meta del -90% corre el riesgo de aparecer aislada, incluso desproporcionada respecto a la dinámica negociadora predominante. Sin embargo, es precisamente esta asimetría la que le confiere un potencial regulador: en ausencia de un plan compartido, la definición unilateral de un objetivo intermedio puede generar efectos normativos indirectos, influenciando los parámetros de riesgo climático en los mercados financieros, las condiciones de acceso a los intercambios internacionales y los criterios ESG en los procesos de asignación del capital. En otras palabras, aunque no se cierre el vacío multilateral, la propuesta europea lo estructura, introduciendo una jerarquía implícita entre ambición normativa, capacidad regulatoria y legitimidad industrial.
Objetivo de la propuesta
La propuesta busca transformar el objetivo en un dispositivo sistémico, dirigido a orientar las decisiones estratégicas y a integrar coherentemente los instrumentos regulatorios. Sin embargo, es precisamente esta ambición la que expone las debilidades latentes de la propuesta: en ausencia de una clara asignación de responsabilidades sectoriales y territoriales, de criterios transparentes para la distribución de los esfuerzos y de una narrativa política capaz de hacer comprenible y compartido el vincolo, el objetivo 2040 corre el riesgo de reducirse a un parámetro técnico, desconectado de las condiciones de ejecución técnica y política reales.
Impacto del objetivo vinculante al 2040
La introducción de un objetivo vinculante al 2040 no se limita a proyectar al futuro una cifra numérica; en lugar de ello, constituye un intento explícito de redefinir las coordenadas temporales de la decisión pública, extendiendo la responsabilidad más allá de la contingencia política y electoral y estableciendo un marco regulatorio capaz de vincular de manera predecible y acumulativa la evolución económica de la UE. No se trata solo de prolongar la agenda climática, sino de establecer una métrica temporal que atribuya coherencia intergeneracional a las decisiones presentes, favoreciendo una convergencia estructural entre políticas ambientales, transformaciones industriales y dispositivos redistributivos. Una similitud ambición requiere, sin embargo, una gramática institucional que traduzca el horizonte estratégico en secuencias operativas: se necesitan correspondencias funcionales entre objetivos y herramientas, entre compromisos climáticos y incentivos fiscales, entre objetivos comunes y capacidades diferenciadas de los Estados miembros.
Legitimación democrática
Aunque el Eurobarometro registra un consenso amplio y difuso sobre la importancia de la acción climática, tal percepción tiene dificultades para traducirse en un apoyo explícito a las medidas más vinculantes o de naturaleza redistributiva. La distancia entre la aspiración colectiva y la aceptabilidad social de las transformaciones concretas se manifiesta no tanto en una resistencia ideológica, sino en una tensión irresuelta entre urgencia ambiental y sostenibilidad percibida de las políticas. Propio el ausencia de un mecanismo explícito de asignación de los esfuerzos, capaz de reflejar las asimetrías entre sistemas productivos, capacidades administrativas y condiciones sociales, debilita la construcción de un consenso efectivo, dejando la transición expuesta a friziones que no se resuelven en el plano de la eficiencia, sino en el de la legitimidad. En este vacío entre voluntad declarada y consentimiento práctico se ubican las críticas más radicales, que leen en el objetivo al 2040 una forzadura tecnocrática; una meta ambiciosa pero impuesta desde arriba, sin una sedimentación política que la haga compartida.
