Fortalecer los activos seguros existentes debe ser una prioridad estratégica para cualquier nuevo endeudamiento conjunto para satisfacer las necesidades de gasto en defensa de Europa. Esto impondrá nuevas demandas a la política pública y a la hacienda pública. Para abordar estas demandas, los estados miembros de la Unión Europea y los aliados regionales necesitarán colaborar para la seguridad colectiva. A medida que surjan nuevos métodos para construir y gestionar la capacidad de defensa, es probable que se requieran nuevos mecanismos de financiación. Tres opciones primarias para el gasto conjunto en defensa podrían estar disponibles: la adquisición y compra de activos propiedad de la UE, la adquisición y compra de activos propiedad de un nuevo mecanismo como el Mecanismo de Defensa Europeo (MDE), y las compras de activos que finalmente serán propiedad de los países participantes.
En el caso de los activos propiedad de la UE, se espera que la financiación provenga de la UE, con vecinos aliados como el Reino Unido y Noruega que podrían participar pagando tarifas de usuario o a través de arreglos similares. Estos activos podrían ser gestionados completamente por la UE o en consulta con un futuro MDE. Un MDE podría adquirir más activos para sí mismo o ayudar en el proceso de adquisición de activos que eventualmente serán propiedad de los gobiernos participantes individuales. Por ejemplo, los países dispuestos podrían ordenar colectivamente armas, y el MDE podría utilizar préstamos en el mercado de capitales para descontar costos. Los países podrían obtener préstamos anticipados del MDE que se reembolsarían a medida que reciban la entrega de los activos. Tales ideas innovadoras podrían unir eficazmente a los países que utilizan el euro, a los que no lo utilizan, y a los aliados no pertenecientes a la UE, incluidos el Reino Unido y Noruega, mientras también proporcionan opciones de exclusión para algunos países de la UE.
Política y gobernanza
Los aliados europeos deberían abordar las negociaciones con una mente abierta. Sin embargo, cuando sea necesario pedir prestado dinero, Europa debe adherirse a métodos comprobados. Una vez que un MDE decida emitir deuda para la investigación y el desarrollo conjuntos, préstamos puente de adquisición o cualquier otro propósito, debe contratar con la Unión Europea, gestionada por la Comisión Europea, o el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE), una institución financiera internacional propiedad de los países de la zona euro.
La UE y el MEE disfrutan de calificaciones de bonos AAA y tienen una base de inversores madura. Emiten deuda a lo largo de la curva de rendimiento y son fuentes no solo de ‘activos seguros’ sino también de posibles ‘activos verdaderamente seguros’ que pueden proporcionar una referencia de los mercados de capital. Esto desacoplaría la fijación de precios del mercado de los bonos soberanos nacionales, ayudaría a los bancos a cumplir con los requisitos de liquidez y serviría como un instrumento de política monetaria. Además, impulsaría el papel internacional del euro, que ha sido obstaculizado por la naturaleza a corto plazo de los programas de endeudamiento de la UE.
La escala del mercado de bonos es crucial a considerar. La deuda pública estadounidense en circulación es de aproximadamente 29 billones de dólares. La deuda institucional denominada en euros en circulación es de aproximadamente 1,1 billones de euros, incluso cuando se suman todas las fuentes. Sumar los bonos soberanos denominados en euros eleva el total a más de 10 billones de euros, pero la mayoría de esa deuda no es de primera categoría.
Dado estas consideraciones, es esencial explorar los compromisos y posibles soluciones alternativas para conectar un futuro MDE con bonos de la UE, bonos del MEE o una entidad emisora hipotética nueva. Dado que el MDE otorgaría préstamos a países soberanos en lugar de a empresas individuales o proyectos de adquisición, los bancos de desarrollo como el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD) no son comparaciones adecuadas. Tienen diferentes perfiles de riesgo, y en el caso del BERD, la membresía incluye a EE. UU. y China, que presumiblemente no querrían una conexión directa con la financiación de la defensa europea.
Los bonos de la UE son la mejor opción para acceder a los mercados de capital. La UE tiene aproximadamente 650.000 millones de euros en deuda en circulación, disfruta de una calificación crediticia superior y se asigna a la categoría de recorte de cabello I en el marco de control de riesgos del Banco Central Europeo para operaciones de crédito garantizadas. La UE tiene una fuerte red de agentes principales y una estrategia de financiación diversificada que combina emisiones para todos los programas de la UE en un solo flujo. Esto es un activo significativo para un futuro MDE o entidad similar, ya que los programas de defensa pueden aumentar a su propio ritmo y disfrutar de un acceso de mercado de alta calidad en cualquier cantidad y en cualquier momento. Las preguntas entonces son: ¿se puede hacer esto dentro de los Tratados de la UE, y se puede hacer si algunos países se niegan a participar?
La experiencia de la crisis del euro demuestra que con voluntad política, las respuestas podrían ser afirmativas. En diciembre de 2010, el Consejo Europeo aprobó utilizar el presupuesto de la UE para crear un Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF), exclusivamente para su uso por los países de la zona euro. Esta instalación estaba destinada a ser optativa, permitiendo a los estados miembros no pertenecientes a la zona euro decidir participar en operaciones sobre una base ad hoc. El MEEF otorgó préstamos a Irlanda y Portugal junto con el Fondo Monetario Internacional y la Instalación Europea de Estabilidad Financiera, un vehículo de propósito especial que fue el predecesor del MEE. La UE añadió protecciones adicionales para los países no pertenecientes a la zona euro en julio de 2015, cuando el MEEF fue desempolvado para extender un préstamo puente de 7.000 millones de euros a Grecia.
Esto ofrece una base para el trabajo técnico sobre la provisión de garantías a cualquier país de la UE que no desee participar en la financiación del mecanismo de defensa, en caso de que se involucre el endeudamiento de la UE. Es importante tener en cuenta que una decisión de unirse al MDE sería separada de si se busca o no una garantía del presupuesto de la UE. Los países de la UE que no son parte de la OTAN, como Austria e Irlanda, podrían optar por no unirse al MDE pero también no oponerse a que la UE actúe como el agente de endeudamiento legal para los préstamos puente emitidos a través de la instalación. Países como Alemania, que disfrutan de costos de endeudamiento más bajos que la UE misma, podrían optar por financiar sus cuotas directamente y reducir la cantidad de deuda conjunta necesaria. Es importante que Alemania rechace los préstamos de defensa a favor de pagar su propio camino no dañe la liquidez ni la calificación crediticia de la deuda de la UE, porque los programas de seguridad serían solo una parte de la estrategia de endeudamiento consolidado de la UE.
La opción de bonos de la UE no permitiría que el endeudamiento se extendiera al Reino Unido, Noruega u otros países aliados que se unan a un MDE prospectivo. Sin embargo, esos países podrían unirse a los programas del MDE y hacer arreglos para pagar su propio camino, a través de tarifas de usuario o compras arregladas con la financiación que les resulte conveniente.
Si resulta imposible utilizar la capacidad de endeudamiento de la UE, el MEE es la siguiente mejor opción y ofrecería muchas de las mismas ventajas. No es tan bueno siendo un activo seguro: solo se utilizó para financiar 109.000 millones de euros en préstamos de programas, y tiene una capacidad de endeudamiento total limitada a 500.000 millones de euros (de los cuales 428.000 millones están actualmente disponibles). Viene con algunos desafíos de gobernanza. Primero, para contratar con un MDE, los países de la zona euro probablemente necesitarían autorizar la creación de un nuevo instrumento del MEE. En segundo lugar, la actividad del MEE generalmente requiere más consentimiento de los parlamentos nacionales que las operaciones llevadas a cabo por la Comisión Europea. Por ejemplo, Alemania ha requerido hasta ahora que cada desembolso de préstamo del MEE reciba la aprobación del comité presupuestario de su parlamento o de un subpanel designado. Dicho esto, el hecho de que el MEE esté fuera de los tratados de la UE también ofrece cierta flexibilidad incorporada. Su personal con sede en Luxemburgo está altamente capacitado y se beneficia de la experiencia de todo el mundo. Si los países de la zona euro desean desplegar el MEE para este propósito, pueden tener la confianza de que se encontrará una solución técnica de alta calidad para hacer que el enlace con un MDE funcione, a pesar de las diferencias en la membresía organizacional.
Las garantías tienen un historial aquí también. Finlandia solicitó y finalmente recibió garantías adicionales a cambio de su apoyo para los programas de rescate de Grecia. Austria y Eslovaquia también han buscado garantías similares en varios puntos, aunque no han seguido adelante. Este precedente muestra que las garantías son posibles y pueden ser parte de las negociaciones políticas, independientemente de si se requieren cuando se toman las decisiones finales. Además, como con los bonos de la UE, si algunos países eligen pagar por su cuenta en lugar de pedir prestado a través del MDE, la liquidez y la solvencia crediticia del MEE como emisor no se verían afectadas.
Una nueva instalación de endeudamiento de rearme hipotética es, con mucho, la opción más débil desde el punto de vista financiero. Su fortaleza es que solo necesitaría incluir a los países que participen en una nueva iniciativa de defensa colectiva. Sin embargo, de los ‘Cinco Grandes’ países europeos que podrían servir como el núcleo de dicha instalación propuesta—Alemania, Francia, Italia, Polonia y el Reino Unido—solo Berlín tiene una calificación crediticia de alta calidad. Esto significa que los participantes necesitarían proporcionar garantías extensas y capital adicional para disfrutar de la misma capacidad de préstamo. Cualquier capital pagado no estaría disponible para otros usos. Si Alemania elige no canalizar su participación a través de esfuerzos de financiamiento conjuntos, la nueva instalación emitiría menos bonos y, dependiendo del alcance de la exclusión, podría enfrentar desafíos adicionales de calificación y capital. Tomaría tiempo establecer un nuevo emisor y más tiempo acordar el primer programa de compras. Este primer programa es improbable que solicite endeudamiento a gran escala, lo que significa que el endeudamiento inicial sería en el mejor de los casos en decenas de miles de millones de euros. Si la instalación hipotética tendría una capacidad total medida en cientos de miles de millones de euros, la cantidad de capital pagado podría exceder las cantidades prestadas. En ese caso, los países participantes estarían económicamente mejor escribiendo cheques entre ellos. Si políticamente, la elección se reduce a un mecanismo de defensa con su propio vehículo de propósito especial o a ningún acuerdo sobre la financiación colectiva, la opción del VPE podría ser muy probablemente más costosa que las opciones que no involucran endeudamiento conjunto en absoluto. También es posible que se desperdicien tiempo y dinero desarrollando una instalación que finalmente carece de acceso al mercado o no tiene suficiente respaldo político a largo plazo para ser útil.
Conclusión
En resumen, la UE y sus aliados pueden lograr un progreso significativo agrupando su experiencia colectiva y potencial de adquisición. Sin embargo, cuando llegue el momento de pedir prestado en los mercados de capital, sus esfuerzos estarán mejor servidos fortaleciendo el activo seguro existente de la UE, en lugar de gastar capital político, tiempo y dinero construyendo algo que funcionará menos bien.
