Renforcer les actifs sûrs existants doit être une priorité stratégique pour tout nouvel emprunt conjoint afin de répondre aux besoins de dépenses de défense imminents de l’Europe. Cela imposera de nouvelles exigences en matière de politique publique et de finances publiques. Pour répondre à ces exigences, les États membres de l’Union européenne et les alliés régionaux devront collaborer pour la sécurité collective. À mesure que de nouvelles méthodes de construction et de gestion de la capacité de défense émergent, de nouveaux mécanismes de financement seront probablement nécessaires. Trois options principales pour les dépenses de défense conjointes pourraient être disponibles : l’achat et l’achat d’actifs détenus par l’UE, l’achat et l’achat d’actifs détenus par un nouveau mécanisme tel qu’un Mécanisme de Défense Européen (MDE), et les achats d’actifs détenus en fin de compte par les pays participants.
Dans le cas d’actifs détenus par l’UE, le financement serait attendu de l’UE, avec des voisins alliés tels que le Royaume-Uni et la Norvège participant potentiellement en payant des frais d’utilisation ou par des arrangements similaires. Ces actifs pourraient être gérés entièrement par l’UE ou en consultation avec un futur MDE. Un MDE pourrait procéder à l’achat d’actifs pour lui-même ou aider dans le processus d’achat pour des actifs qui seront finalement détenus par des gouvernements participants individuels. Par exemple, des pays volontaires pourraient passer collectivement des commandes d’armes, et le MDE pourrait utiliser l’emprunt sur les marchés de capitaux pour amortir les coûts. Les pays pourraient contracter des prêts MDE anticipés qui seraient remboursés lorsqu’ils prennent livraison des actifs. De telles idées innovantes pourraient unir efficacement les pays qui utilisent l’euro, les pays qui ne l’utilisent pas, et les alliés non membres de l’UE, y compris le Royaume-Uni et la Norvège, tout en offrant également des options de retrait pour certains pays de l’UE.
Politique et gouvernance
Les alliés européens devraient aborder les négociations avec un esprit ouvert. Cependant, lorsque l’emprunt d’argent devient nécessaire, l’Europe devrait adhérer à des méthodes éprouvées. Une fois qu’un MDE décide de lever des dettes pour la recherche et le développement conjoints, des prêts-ponts d’approvisionnement ou d’autres fins, il devrait contracter soit avec l’Union européenne, gérée par la Commission européenne, soit avec le Mécanisme européen de stabilité (MES), une institution financière internationale détenue par les pays de la zone euro.
L’UE et le MES bénéficient tous deux d’une notation de crédit AAA et disposent d’une base d’investisseurs mature. Ils émettent des dettes sur toute la courbe des rendements et sont des sources non seulement d’actifs sûrs mais aussi d’actifs sûrs potentiels qui peuvent fournir un point de référence pour les marchés de capitaux. Cela découplerait le prix du marché des obligations souveraines nationales, aiderait les banques à répondre aux exigences de liquidité et servirait d’instrument de politique monétaire. De plus, cela renforcerait le rôle international de l’euro, qui a été entravé par la nature à court terme des programmes d’emprunt de l’UE.
L’échelle du marché obligataire est cruciale à considérer. La dette publique américaine émise est d’environ 29 000 milliards de dollars. La dette institutionnelle libellée en euros est d’environ 1 100 milliards d’euros, même lorsque toutes les sources sont additionnées. L’ajout des obligations souveraines libellées en euros porte le total à plus de 10 000 milliards d’euros, mais la plupart de cette dette n’est pas de première qualité.
Compte tenu de ces considérations, il est essentiel d’explorer les compromis et les solutions de contournement possibles pour relier un futur MDE aux obligations de l’UE, aux obligations du MES ou à une nouvelle entité hypothétique d’émission. Puisque le MDE accorderait des prêts à des pays souverains plutôt qu’à des entreprises individuelles ou à des projets d’approvisionnement, les banques de développement telles que la Banque européenne d’investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) ne sont pas des comparaisons appropriées. Elles ont des profils de risque différents, et dans le cas de la BERD, les membres incluent les États-Unis et la Chine, qui ne voudraient probablement pas avoir de lien direct avec le financement de la défense européenne.
Les obligations de l’UE sont la meilleure option pour accéder aux marchés de capitaux. L’UE a environ 650 milliards d’euros de dette en circulation, bénéficie d’une note de crédit de premier ordre et est classée dans la catégorie de réduction I du cadre de contrôle des risques de l’Eurosystème pour les opérations de crédit garanties. L’UE dispose d’un réseau solide de négociants en valeurs mobilières et d’une stratégie de financement diversifiée qui combine les émissions pour tous les programmes de l’UE en un flux unique. C’est un atout significatif pour un futur MDE ou une entité similaire, car les programmes de défense peuvent augmenter à leur propre rythme et bénéficier d’un accès de qualité supérieure au marché à tout moment et en toute quantité. Les questions sont alors : cela peut-il être fait dans le cadre des traités de l’UE, et cela peut-il être fait si certains pays refusent de participer?
L’expérience de la crise de l’euro démontre que, avec la volonté politique, les réponses pourraient être affirmatives. En décembre 2010, le Conseil européen a approuvé l’utilisation du budget de l’UE pour créer un Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), uniquement pour une utilisation par les pays de la zone euro. Cette installation était censée être opt-in, permettant aux États membres non membres de la zone euro de décider de participer aux opérations de manière ad hoc. Le MESF a accordé des prêts à l’Irlande et au Portugal aux côtés du Fonds monétaire international et du Mécanisme européen de stabilité financière, un véhicule à finalité spéciale qui était le prédécesseur du MES. L’UE a ajouté des protections supplémentaires pour les pays non membres de la zone euro en juillet 2015, lorsque le MESF a été déclassifié pour accorder un prêt-pont de 7 milliards d’euros à la Grèce.
Cela offre une base pour le travail technique sur la fourniture de garanties à tout pays de l’UE qui ne souhaite pas participer au financement du mécanisme de défense, si l’emprunt de l’UE est impliqué. Il est important de noter qu’une décision de rejoindre le MDE serait distincte de celle de demander ou non une garantie du budget de l’UE. Les pays de l’UE qui ne font pas partie de l’OTAN, tels que l’Autriche et l’Irlande, pourraient choisir de ne pas rejoindre le MDE mais aussi de ne pas s’opposer à l’UE agissant en tant qu’agent d’emprunt juridique pour les prêts-ponts émis par l’installation. Des pays comme l’Allemagne, qui bénéficient de coûts d’emprunt inférieurs à ceux de l’UE elle-même, pourraient choisir de financer leurs parts directement et de réduire la quantité de dette conjointe nécessaire. Il est important que l’Allemagne refuse les prêts de défense en faveur de payer sa propre voie ne nuise pas à la liquidité ou à la notation de crédit de la dette de l’UE, car les programmes de sécurité ne seraient qu’une partie de la stratégie d’emprunt consolidée de l’UE.
L’option des obligations de l’UE ne permettrait pas d’étendre l’emprunt au Royaume-Uni, à la Norvège ou à d’autres pays alliés qui rejoignent un MDE potentiel. Cependant, ces pays pourraient certainement rejoindre les programmes du MDE et prendre des dispositions pour payer leur propre chemin, via des frais d’utilisation ou des achats arrangés avec le financement qui leur convient.
Si l’utilisation de la capacité d’emprunt de l’UE s’avère impossible, le MES est la prochaine meilleure option et offrirait de nombreux des mêmes avantages. Il n’est pas tout à fait aussi bon en tant qu’actif sûr : il n’a été utilisé que pour financer 109 milliards d’euros de prêts de programme, et il a une capacité d’emprunt totale plafonnée à 500 milliards d’euros (428 milliards d’euros de laquelle sont actuellement disponibles). Il comporte certains défis de gouvernance. Premièrement, pour contracter avec un MDE, les pays de la zone euro devraient probablement autoriser la création d’un nouvel instrument du MES. Deuxièmement, l’activité du MES nécessite généralement plus de consentement des parlements nationaux que nécessaire pour les opérations menées par la Commission européenne. Par exemple, l’Allemagne a jusqu’à présent exigé que chaque décaissement de prêt du MES reçoive l’approbation du comité budgétaire de son parlement ou d’un sous-panneau désigné. Cela dit, le fait que le MES soit en dehors des traités de l’UE offre également une certaine flexibilité inhérente. Son personnel basé au Luxembourg est hautement formé et bénéficie d’expertise du monde entier. Si les pays de la zone euro souhaitent déployer le MES à cette fin, ils peuvent avoir confiance qu’une solution technique de haute qualité pourrait être trouvée pour faire fonctionner le lien avec un MDE, malgré les différences de membre organisationnel.
Les garanties ont également une histoire ici. La Finlande a demandé et a finalement reçu des garanties supplémentaires en échange de son soutien aux programmes de sauvetage de la Grèce. L’Autriche et la Slovaquie ont également recherché des garanties similaires à divers moments, bien qu’elles n’aient pas suivi. Ce précédent montre que les garanties sont possibles et peuvent faire partie des négociations politiques, qu’elles soient ou non requises lorsque les décisions finales sont prises. De plus, comme pour les obligations de l’UE, si certains pays choisissaient de payer de leur propre chef plutôt que d’emprunter par le biais du MDE, la liquidité et la solvabilité du MES en tant qu’émetteur ne seraient pas affectées.
Une nouvelle installation hypothétique d’emprunt de réarmement est de loin l’option la plus faible du point de vue financier. Sa force est qu’elle n’aurait besoin d’inclure que les pays participant à une nouvelle initiative de défense collective. Cependant, parmi les cinq grands pays européens qui pourraient servir de noyau à une telle installation proposée – l’Allemagne, la France, l’Italie, la Pologne et le Royaume-Uni – seul Berlin dispose d’une note de crédit de première qualité. Cela signifie que les participants devraient fournir des garanties excessives et un capital supplémentaire pour bénéficier de la même capacité de prêt. Tout capital versé serait indisponible pour d’autres usages. Si l’Allemagne choisissait de ne pas canaliser sa participation par le biais d’efforts de financement conjoints, la nouvelle installation émettrait moins d’obligations et, en fonction de la portée de l’opt-out, pourrait faire face à des défis supplémentaires de notation et de capital. Il faudrait du temps pour établir un nouvel émetteur, et encore plus de temps pour convenir du premier programme d’achat. Ce premier programme est peu susceptible d’appeler à un emprunt à grande échelle, ce qui signifie que l’emprunt initial serait de l’ordre de dizaines de milliards d’euros au mieux. Si la capacité totale de la nouvelle installation hypothétique était mesurée en centaines de milliards d’euros, le montant du capital versé pourrait dépasser les montants empruntés. Dans ce cas, les pays participants seraient économiquement mieux lotis en écrivant simplement des chèques les uns aux autres. Si, politiquement, le choix se réduit à un mécanisme de défense avec son propre véhicule à finalité spéciale ou à aucun accord sur le financement collectif, l’option SPV pourrait très probablement être plus coûteuse que les options qui n’impliquent aucun emprunt conjoint. Il est également possible que du temps et de l’argent soient gaspillés en développant une installation qui manque finalement d’accès au marché ou qui n’est pas utilisée ou qui ne dispose pas d’un soutien politique à long terme suffisant pour être utile.
Conclusion
En résumé, l’UE et ses alliés peuvent réaliser des progrès significatifs en regroupant leur expertise collective et leur potentiel d’approvisionnement. Cependant, lorsqu’il sera temps d’emprunter sur les marchés de capitaux, leurs efforts seront mieux servis en renforçant l’actif sûr existant de l’UE, plutôt que de dépenser du capital politique, du temps et de l’argent pour construire quelque chose qui fonctionnera moins bien.
