Rafforzare gli attuali asset sicuri dovrebbe essere una priorità strategica per qualsiasi nuovo indebitamento congiunto per soddisfare i crescenti bisogni di spesa per la difesa in Europa. Questo imporrà nuove esigenze alla politica pubblica e al bilancio pubblico. Per affrontare queste esigenze, gli Stati membri dell’Unione Europea e gli alleati regionali dovranno collaborare per la sicurezza collettiva. Man mano che emergono nuovi metodi per costruire e gestire la capacità di difesa, è probabile che siano necessari nuovi meccanismi di finanziamento. Tre opzioni principali per la spesa congiunta in difesa potrebbero essere disponibili: l’acquisto e l’acquisto di asset di proprietà dell’UE, l’acquisto e l’acquisto di asset di proprietà di un nuovo meccanismo come un Meccanismo di Difesa Europeo (EDM), e gli acquisti di asset che alla fine saranno detenuti dai paesi partecipanti.
Nel caso di asset di proprietà dell’UE, il finanziamento sarebbe atteso provenire tramite l’UE, con vicini alleati come il Regno Unito e la Norvegia che potrebbero partecipare pagando tariffe di utilizzo o attraverso accordi simili. Questi asset potrebbero essere gestiti interamente dall’UE o in consultazione con un futuro EDM. Un EDM potrebbe ulteriormente acquisire asset per sé stesso o assistere nel processo di acquisizione per asset che saranno eventualmente detenuti da governi partecipanti individuali. Ad esempio, i paesi disposti potrebbero ordinare collettivamente armi, e l’EDM potrebbe utilizzare prestiti sul mercato del capitale per coprire i costi. I paesi potrebbero ottenere prestiti anticipati EDM che sarebbero rimborsati man mano che ricevono la consegna degli asset. Queste idee innovative potrebbero unire efficacemente i paesi che utilizzano l’euro, i paesi che non lo fanno, e gli alleati non UE, inclusi il Regno Unito e la Norvegia, fornendo anche opzioni di opt-out per alcuni paesi UE.
In termini di politica e governance
Gli alleati europei dovrebbero affrontare le negoziazioni con una mentalità aperta. Tuttavia, quando diventa necessario indebitarsi, l’Europa dovrebbe attenersi a metodi collaudati. Una volta che un EDM decide di contrarre debiti per ricerca e sviluppo congiunti, prestiti ponte per l’acquisto o altri scopi, dovrebbe contrattare con l’Unione Europea, gestita dalla Commissione Europea, o il Meccanismo Europeo di Stabilità (ESM), un’istituzione finanziaria internazionale di proprietà dei paesi dell’area euro.
L’UE e l’ESM godono entrambi di rating obbligazionari AAA e hanno una base di investitori matura. Emettono debiti lungo la curva dei rendimenti e sono fonti non solo di ‘asset sicuri’ ma anche di potenziali ‘veri asset sicuri’ che possono fornire un benchmark per i mercati del capitale. Questo scollegherebbe la quotazione di mercato dai titoli di stato sovrani domestici, aiuterebbe le banche a soddisfare i requisiti di liquidità e servirebbe come strumento di politica monetaria. Inoltre, rafforzerebbe il ruolo internazionale dell’euro, che è stato ostacolato dalla natura a breve termine dei programmi di indebitamento dell’UE.
La scala del mercato obbligazionario è cruciale da considerare. Il debito pubblico statunitense negoziabile in circolazione è di circa 29 trilioni di dollari. Il debito istituzionale denominato in euro in circolazione è di circa 1.1 trilioni di euro, anche quando tutte le fonti sono totalizzate. Aggiungere obbligazioni sovrane denominate in euro porta il totale a oltre 10 trilioni di euro, ma la maggior parte di quel debito non è di prima qualità.
Date queste considerazioni, è essenziale esplorare i compromessi e i possibili aggiramenti per collegare un futuro EDM con obbligazioni UE, obbligazioni ESM o una nuova entità ipotetica emittente. Poiché l’EDM concederebbe prestiti a paesi sovrani piuttosto che a singole imprese o progetti di acquisizione, le banche di sviluppo come la Banca Europea per gli Investimenti e la Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo (EBRD) non sono confronti appropriati. Hanno diversi profili di rischio, e nel caso dell’EBRD, la membership include gli Stati Uniti e la Cina, che presumibilmente non vorrebbero una connessione diretta al finanziamento della difesa europea.
Le obbligazioni UE sono la migliore opzione per accedere ai mercati del capitale. L’UE ha circa 650 miliardi di euro di debito in circolazione, gode di un rating di credito di prima qualità e è assegnata alla categoria di sconto I nel quadro di controllo del rischio della Banca Centrale Europea per operazioni di credito collaterali. L’UE ha una forte rete di dealer primari e una strategia di finanziamento diversificata che combina emissioni per tutti i programmi UE in un unico flusso. Questo è un asset significativo per un futuro EDM o entità simile, poiché i programmi di difesa possono aumentare al proprio ritmo e godere di un accesso di mercato di alta qualità in qualsiasi quantità in qualsiasi momento. Le domande sono quindi: può essere fatto all’interno dei Trattati UE, e può essere fatto se alcuni paesi rifiutano di partecipare?
L’esperienza della crisi dell’euro dimostra che con la volontà politica, le risposte potrebbero essere affermative. In dicembre 2010, il Consiglio Europeo ha approvato l’uso del bilancio UE per creare un Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria (EFSM), esclusivamente per l’uso da parte dei paesi dell’area euro. Questa struttura era destinata a essere opt-in, permettendo agli Stati membri non appartenenti all’area euro di decidere di partecipare alle operazioni su base ad hoc. L’EFSM ha concesso prestiti all’Irlanda e al Portogallo insieme al Fondo Monetario Internazionale e al Meccanismo Europeo di Stabilità Finanziaria, un veicolo ad hoc che era il predecessore dell’ESM. L’UE ha aggiunto ulteriori protezioni per i paesi non appartenenti all’area euro in luglio 2015, quando l’EFSM è stato riattivato per estendere un prestito ponte di 7 miliardi di euro alla Grecia.
Questo offre una base per il lavoro tecnico sulla fornitura di garanzie a qualsiasi paese UE che non desidera partecipare al finanziamento del meccanismo di difesa, qualora il debito UE fosse coinvolto. È importante notare che una decisione di unirsi all’EDM sarebbe separata dal fatto che si desideri o meno ottenere una garanzia dal bilancio UE. Paesi UE che non fanno parte della NATO, come Austria e Irlanda, potrebbero scegliere di non unirsi all’EDM ma anche di non opporsi all’UE che agisce come agente di indebitamento legale per i prestiti ponte emessi attraverso la struttura. Paesi come la Germania, che godono di costi di indebitamento inferiori rispetto all’UE stessa, potrebbero scegliere di finanziare le proprie quote direttamente e ridurre la quantità di debito congiunto necessario. Importante, la Germania che rinuncia ai prestiti per la difesa a favore di pagare la propria strada non danneggerebbe la liquidità o il rating di credito del debito UE, perché i programmi di sicurezza sarebbero solo una parte della strategia di indebitamento consolidata dell’UE.
L’opzione delle obbligazioni UE non permetterebbe di estendere l’indebitamento al Regno Unito, alla Norvegia o ad altri paesi alleati che si uniscono a un EDM prospettico. Tuttavia, quei paesi potrebbero certamente unirsi ai programmi EDM e fare accordi per pagare la propria strada, tramite tariffe di utilizzo o acquisti effettuati con qualsiasi finanziamento che abbia senso per loro.
Se si rivelasse impossibile utilizzare la capacità di indebitamento dell’UE, l’ESM è la seconda migliore opzione e offrirebbe molti degli stessi vantaggi. Non è altrettanto buono come asset sicuro: è stato utilizzato solo per finanziare 109 miliardi di euro in prestiti di programma, e ha una capacità di indebitamento totale limitata a 500 miliardi di euro (di cui 428 miliardi sono attualmente disponibili). Viene con alcune sfide di governance. Prima, per contrattare con un EDM, i paesi dell’area euro probabilmente dovrebbero autorizzare la creazione di un nuovo strumento ESM. Secondo, l’attività ESM richiede generalmente più consenso dai parlamenti nazionali di quanto sia necessario per le operazioni condotte dalla Commissione Europea. Ad esempio, la Germania ha finora richiesto che ogni disbursione di prestito ESM riceva l’approvazione dal comitato bilancio del suo parlamento o da un sottopannello designato. Detto questo, il fatto che l’ESM sia al di fuori dei trattati UE offre anche una certa flessibilità integrata. Il suo personale con sede a Lussemburgo è altamente formato e beneficia di esperienza da tutto il mondo. Se i paesi dell’area euro vogliono schierare l’ESM per questo scopo, possono avere fiducia che una soluzione tecnica di alta qualità potrebbe essere trovata per far funzionare il collegamento con un EDM, nonostante le differenze nella membership organizzativa.
Le garanzie hanno una storia anche qui. La Finlandia ha chiesto e alla fine ha ricevuto garanzie extra in cambio del supporto per i programmi di salvataggio della Grecia. Austria e Slovacchia hanno cercato garanzie simili in vari punti, anche se alla fine non hanno seguito. Questo precedente mostra che le garanzie sono possibili e possono fare parte delle negoziazioni politiche, indipendentemente dal fatto che siano richieste quando vengono prese le decisioni finali. Inoltre, come con le obbligazioni UE, se alcuni paesi scegliessero di pagare da soli piuttosto che indebitarsi attraverso l’EDM, la liquidità e la solidità creditizia dell’ESM come emittente non sarebbero influenzate.
Un’ipotetica nuova struttura di indebitamento per la riarmatizzazione è di gran lunga l’opzione più debole dal punto di vista finanziario. La sua forza è che includerebbe solo i paesi che partecipano a una nuova iniziativa di difesa collettiva. Tuttavia, dei ‘Big 5’ paesi europei che potrebbero servire come nucleo di tale struttura proposta – Germania, Francia, Italia, Polonia e Regno Unito – solo Berlino ha un rating di credito di prima qualità. Questo significa che i partecipanti dovrebbero fornire garanzie estese e capitale extra per godere della stessa capacità di prestito. Qualsiasi capitale versato sarebbe indisponibile per altri usi. Se la Germania scegliesse di non indirizzare la sua partecipazione attraverso sforzi di finanziamento congiunti, la nuova struttura emetterebbe meno obbligazioni e, a seconda dell’ambito dell’opt-out, potrebbe affrontare ulteriori sfide di rating e capitale. Ci vorrebbe tempo per stabilire un nuovo emittente, e ulteriore tempo per concordare il primo programma di acquisto. Questo primo programma è improbabile che richieda prestiti su larga scala, il che significa che il prestito iniziale sarebbe nell’ordine delle decine di miliardi di euro al meglio. Se la struttura ipotetica avesse una capacità totale misurata in centinaia di miliardi di euro, l’importo del capitale versato potrebbe superare gli importi prestati. In quel caso, i paesi partecipanti sarebbero economicamente meglio offrendo assegni a vicenda. Se politicamente la scelta si riduce a un meccanismo di difesa con il proprio veicolo ad hoc o nessun accordo sul finanziamento collettivo, l’opzione SPV potrebbe molto probabilmente essere più costosa delle opzioni che non coinvolgono alcun indebitamento congiunto. È anche possibile che tempo e denaro potrebbero essere sprecati sviluppando una struttura che alla fine manca di accesso al mercato o non è utilizzata o non ha abbastanza supporto politico a lungo termine per essere utile.
In sintesi, l’UE e i suoi alleati possono ottenere progressi significativi unendo la loro esperienza collettiva e il potenziale di acquisizione. Tuttavia, quando arriva il momento di indebitarsi sui mercati del capitale, i loro sforzi saranno meglio serviti rafforzando l’attuale asset sicuro dell’UE, piuttosto che spendere capitale politico, tempo e denaro costruendo qualcosa che funzionerà meno bene.
