COP28 se presenta en un momento crucial para la acción climática internacional. Los registros de temperatura se están rompiendo repetidamente y los impactos del clima se sienten en incendios forestales, inundaciones, tormentas y sequías sin precedentes en todo el mundo. El informe de síntesis de la revisión global del UN muestra que se debe hacer mucho más para cumplir con los objetivos del histórico Acuerdo de París. COP28 ofrece una oportunidad crítica para poner al mundo en una trayectoria más sostenible.
El COP es la conferencia anual sobre cambio climático de las Naciones Unidas (ONU), también conocida como la ‘Conferencia de las Partes’ o ‘COP’. Reúne a líderes mundiales, ministros y negociadores para acordar cómo abordar el cambio climático. Las partes negociadoras incluyen gobiernos que han firmado la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Protocolo de Kyoto y/o el Acuerdo de París. Los COPs también son asistidos por miles de representantes de la sociedad civil, el sector privado, organizaciones internacionales y los medios de comunicación. Desde COP21 en 2015, los COPs han girado en torno a cómo implementar el Acuerdo de París, que tiene tres objetivos principales: mantener el aumento de la temperatura media global ‘muy por debajo’ de 2°C y esforzarse por limitar el aumento a 1.5°C por encima de los niveles preindustriales; adaptarse al cambio climático y construir resiliencia; y alinear los flujos financieros con ‘una trayectoria hacia bajas emisiones de gases de efecto invernadero y un desarrollo resiliente al clima’.
El COP se celebra en un país diferente cada año. COP28 será anfitrión de los Emiratos Árabes Unidos (EAU) y se llevará a cabo entre el 30 de noviembre y el 12 de diciembre de 2023 en Dubai. El país anfitrión nombra a un presidente para liderar las conversaciones, quien juega un papel importante consultando con gobiernos y otras partes interesadas, proporcionando liderazgo y visión y – en última instancia – mediando los acuerdos generados. Dr Sultan al-Jaber, ministro de industria y tecnología avanzada para los EAU y director general y CEO del grupo Abu Dhabi National Oil Company (ADNOC Group), presidirá las negociaciones en Dubai. La posición de Al-Jaber en la industria de los combustibles fósiles, junto con la creciente influencia de los cabildeadores de combustibles fósiles en los COPs en general, han causado controversia y han planteado preocupaciones sobre la imparcialidad en las conversaciones climáticas. Las decisiones del COP se toman por consenso. Cuando se combina con las diferentes necesidades e intereses de las partes, esto significa que llegar a un acuerdo puede ser un proceso doloroso y altamente cargado.
COP28 es importante por varias razones, no menos porque marca la conclusión de la primera revisión global (GST), el principal mecanismo a través del cual se evalúa el progreso bajo el Acuerdo de París. Está claro que el mundo no está en camino para cumplir con los objetivos del acuerdo, pero la esperanza es que los gobiernos en COP28 presenten un plan para acelerar la acción climática. Otras tareas críticas que enfrentan los negociadores en Dubai incluyen poner en marcha el fondo de pérdidas y daños (establecido en COP27) y acordar un marco para el objetivo global de adaptación del Acuerdo de París (GGA). Otros temas que probablemente recibirán mucha atención e incluso se reflejarán en varios flujos de negociación incluyen la transición energética y la transformación de los sistemas alimentarios. Y, como suele ser el caso, las discusiones y negociaciones sobre la financiación del clima probablemente estarán en el centro del escenario.
La GST es un mecanismo para evaluar el progreso colectivo del mundo hacia los objetivos y propósitos del Acuerdo de París y proporcionar orientación a los gobiernos sobre cómo fortalecer la acción, el apoyo y la cooperación internacional sobre el cambio climático. La GST tiene lugar cada cinco años. La primera comenzó en COP26 en 2021 y concluirá en COP28. La GST consta de tres componentes, que se basan unos en otros. La primera fase se centró en recopilar y sintetizar información sobre el cambio climático y la acción climática de los gobiernos, organizaciones internacionales, instituciones de investigación, organizaciones de la sociedad civil y otras partes interesadas. En base al material recibido en la primera fase, la segunda fase revisó el progreso realizado en la implementación del Acuerdo de París e identificó oportunidades para fortalecer la acción, el apoyo y la cooperación internacional sobre el cambio climático. El 8 de septiembre de 2023 se publicó un informe de síntesis que contiene mensajes clave y recomendaciones de la segunda fase. Muestra que el Acuerdo de París ha galvanizado la acción climática a nivel mundial y que se ha logrado un progreso significativo desde que la CMNUCC entró en vigor hace tres décadas. Sin embargo, también deja claro que se debe hacer mucho más y describe cómo llevar la implementación al camino correcto.
El tercer componente de la GST concluirá en COP28. Durante esta fase ‘política’, los gobiernos discuten y consideran los hallazgos de la fase técnica de la GST y lo que esto significa para fortalecer la acción climática. Para hacer esto, se convocarán una serie de eventos de alto nivel en COP28, que deberían generar mensajes políticos clave. Los gobiernos también negociarán una decisión y/o declaración. Dado la urgencia de la crisis climática, es importante que el resultado de la GST incluya compromisos y recomendaciones para impulsar una acción climática ambiciosa.
Adaptarse y construir resiliencia ante los impactos del cambio climático y abordar las pérdidas y daños inducidos por el cambio climático serán temas prominentes en las negociaciones de Dubai. Primero, los gobiernos deben acordar cómo poner en funcionamiento el legado principal de COP27: el fondo de pérdidas y daños, establecido como parte de arreglos financieros más amplios de pérdidas y daños. Cuando se acordó el fondo, quedaron sin resolver preguntas críticas: ¿debe ser su enfoque estrecho o amplio? ¿Qué países deberían ser elegibles para apoyo? ¿Y de dónde debería venir el dinero? Estos problemas están entre los que se están considerando por un comité de transición integrado por representantes de países desarrollados y en desarrollo, que se encarga de producir recomendaciones para los gobiernos antes de COP28.
En segundo lugar, los gobiernos en COP28 están programados para adoptar un marco para lograr el objetivo global de adaptación del Acuerdo de París. El GGA tiene como objetivo centrar los esfuerzos de los países para mejorar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático, pero no se da una definición clara del objetivo en el Acuerdo de París y se ha hecho poco progreso para definirlo desde entonces. Se espera que el nuevo marco no solo defina el objetivo, sino que también ofrezca formas de medir el progreso hacia su logro. Esta claridad debería permitir a los gobiernos y las organizaciones relevantes perseguir y medir el progreso de la adaptación con mayor enfoque, comparabilidad y precisión, incluidos como parte de la segunda GST.
En tercer lugar, el Comité Permanente de Finanzas (SCF) está preparando un informe sobre el compromiso de los países desarrollados de duplicar la financiación de la adaptación desde los niveles de 2019 hasta 2025, según se acordó en COP26. La financiación para la adaptación está muy por debajo de lo necesario y es una fracción de la escala de la necesidad futura. En 2022, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente estimó que las necesidades anuales de adaptación de los países en desarrollo serían de $160-340 mil millones para 2030 y $315-565 mil millones para 2050. Para dar una idea de la escala, el FMI estima que las subvenciones a los combustibles fósiles fueron de $7 billones globalmente en 2022.
Entrega de promesas existentes y señales claras de intención en la adaptación
Tanto la entrega de promesas existentes como señales claras de intención en la adaptación son importantes para asegurar la confianza y el compromiso de los países en desarrollo en la acción climática multilateral, especialmente porque muchos países en desarrollo vulnerables ya enfrentan cargas de adaptación que superan sus medios para responder.
Desmantelamiento de combustibles fósiles
Dado que las emisiones de la quema de carbón, petróleo y gas constituyen el principal impulsor del cambio climático, es sorprendente que la decisión de portada de COP26 fuera la primera decisión de COP en incluir una referencia a cualquier tipo de combustible fósil, con las partes acordando acelerar ‘los esfuerzos hacia el desmantelamiento de la energía de carbón no mitigada y el desmantelamiento de subsidios a combustibles fósiles inefficientes’. En COP27, una coalición de más de 80 países presionó para que el lenguaje de COP26 sobre el carbón se ampliara para incluir todos los combustibles fósiles. Aunque tal referencia no se incluyó en el texto de la decisión formal, muestra que la presión para que la CMNUCC aborde el problema está aumentando. El desmantelamiento de combustibles fósiles probablemente recibirá mucha atención en las negociaciones en Dubai. Aunque no tiene una pista de negociación dedicada, podría incorporarse a una variedad de flujos de trabajo, como la GST, la decisión de portada y el ‘programa de trabajo de mitigación’.
Desafíos en la discusión del desmantelamiento de combustibles fósiles
Hay una preocupación de que un enfoque en reducir combustibles fósiles no mitigados o emisiones de combustibles fósiles pueda desviar la atención de la necesidad de desmantelar la producción y el uso reales de carbón, petróleo y gas. Las opiniones divergentes sobre el papel y el potencial de las tecnologías de captura y almacenamiento de carbono (CCS) probablemente sean un punto de controversia en las discusiones. Hay una preocupación de que un enfoque en reducir combustibles fósiles no mitigados o emisiones de combustibles fósiles pueda desviar la atención de la necesidad de desmantelar la producción y el uso reales de carbón, petróleo y gas.
Cambio de enfoque del presidente del COP entrante sobre el desmantelamiento de combustibles fósiles
El lenguaje utilizado por el presidente del COP entrante sobre este tema ha cambiado a lo largo del año, con Dr. Sultan al-Jaber refiriéndose al desmantelamiento de combustibles fósiles como ‘inevitable’ y ‘esencial’. El desmantelamiento de combustibles fósiles se está discutiendo como parte de un paquete más amplio sobre energía que también incluye objetivos sobre la expansión de la capacidad de energía renovable y la mejora de la eficiencia energética. Llegar a un acuerdo de COP sobre un objetivo de energía renovable dio un paso importante en la Cumbre de Líderes del G20 en septiembre de 2023, donde los miembros del G20 acordaron ‘perseguir e encourage esfuerzos para triplicar la capacidad de energía renovable a nivel mundial’.
En la antesala de COP28, los sistemas alimentarios y la agricultura están recibiendo una creciente atención diplomática. La Agenda de Sistemas Alimentarios y Agricultura de COP28 fue lanzada por la presidencia de COP28 y el Centro de Coordinación de Sistemas Alimentarios de la ONU en julio. Pide a los países que alineen las políticas nacionales de sistemas alimentarios y agricultura con las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDCs) y los planes nacionales de adaptación (NAPs), e incluir objetivos para la descarbonización de los sistemas alimentarios en estos y sus estrategias y planes de acción de biodiversidad nacional (NBSAPs). Aunque los sistemas alimentarios fueron objeto de debate en COP27 – a diferencia de en las COPs anteriores – aún había una significativa resistencia política para adoptar plenamente un enfoque sistemático. La presidencia de COP28 está pidiendo a las partes interesadas del sector público y privado que se comprometan a financiar y tecnificar la transformación de los sistemas alimentarios y agrícolas, y ha destacado que los sistemas alimentarios contribuyen a una tercera parte de todas las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por el ser humano.
Las soluciones tecnológicas también estarán en foco, con los EAU y EE.UU. colaborando para promover su Misión de Innovación Agrícola para el Clima (AIM4C). El enfoque en la alimentación en COP28 ha sido bien recibido por muchos, y el informe de síntesis de la GST destaca la necesidad de abordar problemas difíciles relacionados como las medidas del lado de la demanda, el cambio de uso de la tierra y la deforestación. Las acciones para cambiar los sistemas alimentarios deben complementar, no competir, con los esfuerzos para acelerar la transición energética, ya que se necesitan transformaciones en ambos sectores para cumplir con los objetivos climáticos.
La financiación del clima será – como en todos los COPs – un tema clave. Los países en desarrollo necesitan recursos financieros, así como transferencia de tecnología y fortalecimiento de capacidades, para ayudarlos a reducir las emisiones, adaptarse al cambio climático y abordar las pérdidas y daños. Por lo tanto, la provisión y movilización de la financiación del clima es una prioridad clave para muchos países en las negociaciones.
