La Unión Europea planea un aumento significativo en la capacidad de paneles solares fotovoltaicos (PV), de 263 GW actualmente a casi 600 GW para 2030. Sin cambios, esta expansión se basará casi exclusivamente en paneles solares importados de China, que suministra más del 95 por ciento de los paneles solares utilizados en la UE. Esta dependencia ha generado preocupaciones sobre la seguridad económica y las vulnerabilidades geopolíticas de la UE, especialmente a la luz de las recientes interrupciones globales.
La UE ha acordado en principio un umbral no vinculante del 40 por ciento de autosuficiencia para los paneles solares y otras tecnologías estratégicas identificadas, a ser alcanzado o superado para 2030. Sin embargo, en el caso específico del sector solar, no hay una justificación económica fuerte para una estrategia de sustitución de importaciones. Esta estrategia podría aumentar los costos de los paneles solares, ralentizar el despliegue y crear industrias excesivamente dependientes de subsidios. Los subsidios a la manufactura solar en la UE no son apropiados basados únicamente en criterios de producción europea. Los subsidios podrían justificarse en términos de innovación, apoyando nuevos productos solares que tengan una verdadera oportunidad de desarrollarse en industrias sostenibles que contribuyan a los objetivos climáticos.
Para abordar las preocupaciones sobre la dependencia a corto plazo, se deben emplear herramientas alternativas como el despliegue acelerado de energía solar, el almacenamiento estratégico y la diversificación gradual de las fuentes de importación. A largo plazo, el reciclaje de paneles solares merece mayor atención y financiación. En términos de fortalecer la resiliencia económica en relación con China, Europa debe implementar una política industrial que intervenga en sectores más propensos a contribuir al crecimiento económico sostenible y aliviar los cuellos de botella de la descarbonización.
La energía solar promete ser un motor clave de la transición energética de Europa. Para 2030, los países de la Unión Europea tienen como objetivo alcanzar casi 600 gigavatios de capacidad instalada de energía solar fotovoltaica (PV), según lo establecido en la Estrategia de Energía Solar de la Unión Europea. Si se logra este objetivo, la energía solar PV se convertirá en la mayor fuente de producción de electricidad en la UE en términos de capacidad. Además, la tasa de despliegue solar será más rápida que la de cualquier otra fuente de energía; por ejemplo, los planes para aumentar la capacidad eólica buscan alcanzar alrededor de 500 GW para 2030, frente a los 200 GW actuales.
Esta revolución solar en Europa está, y seguirá estando, predominantemente ‘fabricada en China’. En 2022, más del 95 por ciento de los paneles solares de Europa provinieron de China, que se ha establecido como el centro global para la manufactura de paneles solares PV. Los paneles solares chinos están volviéndose más baratos y también más innovadores, lo cual es una buena noticia para la UE ya que permite la aceleración del despliegue de energía solar de manera rentable. Sin embargo, una dependencia tan alta de un solo proveedor podría exponer a la UE a riesgos económicos relacionados con una alta concentración del mercado y, potencialmente, a riesgos relacionados con un uso geopolítico eventual de esta posición dominante.
Las interrupciones en la cadena de suministro relacionadas con la pandemia, la crisis energética, el creciente autoritarismo de China en el control de exportaciones de materias primas críticas y las presiones competitivas surgidas del Acta de Reducción de la Inflación de Estados Unidos han preocupado y continúan preocupando a los formuladores de políticas europeos. Esto ha llevado a un debate renovado sobre cómo definir y perseguir la seguridad económica y, más concretamente, a un resurgimiento de nuevas iniciativas de política industrial destinadas a fomentar la competitividad y la resiliencia geopolítica de la UE en tecnologías limpias y materias primas críticas.
En febrero de 2024, las instituciones de la UE acordaron en principio el Acta de la Industria de Cero Neto (NZIA), con el objetivo de apoyar la fabricación doméstica de tecnologías limpias, como los paneles solares PV, como proyectos estratégicos. Parte del NZIA es un plan para asegurar que la fabricación de tecnologías netas cero estratégicas en la UE «se acerque o alcance» un valor de referencia del 40 por ciento de la implementación necesaria en la UE. Este enfoque podría depender en gran medida de la sustitución de importaciones. Esto es controvertido porque ignora los costos de promover la autosuficiencia en comparación con el uso de importaciones más baratas y, más ampliamente, porque sugiere un giro hacia el proteccionismo. Además, adoptar un valor de referencia plano para diferentes tecnologías en las que Europa tiene posiciones de partida y potenciales de crecimiento muy diferentes no es económicamente racional.
En este contexto, la Política Solar PV Manufacturing evalúa específicamente el caso de la manufactura de paneles solares PV. Comienza describiendo las características de las cadenas de suministro de paneles solares PV y luego delineando las trayectorias históricas y actuales divergentes de Europa y China en la manufactura de paneles solares PV. Se evalúa el caso económico para la intervención europea para estimular la manufactura doméstica, encontrando que no hay beneficios claros de descarbonización o crecimiento económico al hacerlo, dejando la mitigación del riesgo de dependencia excesiva de importaciones chinas como la única justificación. Incluso este riesgo no debe exagerarse.
Comprendiendo las cadenas de suministro de paneles solares PV
La innovación, y no el contenido doméstico, debe ser el criterio definitorio para los subsidios a la manufactura.
Cualquier estrategia de política industrial en el sector solar debe fundamentarse en una comprensión de las complejidades de las cadenas de suministro de paneles solares PV. La industria solar abarca tantos procesos de manufactura que el concepto de ‘apoyo público a la manufactura de paneles solares PV’ es una simplificación.
La producción de un panel solar comienza con cuarzo (SiO2), comúnmente encontrado en la arena. Este se transforma en polisilicio a través de un proceso intensivo en energía de fusión y purificación. El polisilicio se utiliza para la producción de paneles solares, semiconductores y dispositivos electrónicos.
China representa aproximadamente el 80 por ciento de la capacidad global de producción de polisilicio. Alrededor del 35 por ciento de la capacidad global de producción de polisilicio está ubicada en Xinjiang, una región china bajo escrutinio internacional por violaciones de derechos humanos y trabajo forzado involucrando a uigures y otros grupos de mayoría musulmana. La producción de polisilicio es un paso crucial en la cadena de suministro de paneles solares PV.
China ha dominado este mercado, lo que ha permitido una producción masiva y económica de paneles solares. Sin embargo, esta dependencia en un solo proveedor puede generar vulnerabilidades geopolíticas y económicas.
La UE debe considerar las implicaciones de su dependencia de la cadena de suministro de paneles solares PV. La diversificación de las fuentes de importación y el desarrollo de tecnologías alternativas son esenciales para mitigar estos riesgos.
Además, la innovación en la manufactura de paneles solares PV es crucial para mantener la competitividad y reducir la dependencia de importaciones. La UE debe invertir en investigación y desarrollo para fomentar la innovación en este sector, lo que podría incluir el desarrollo de nuevos materiales y tecnologías de fabricación más sostenibles.
La transición energética de Europa hacia la energía solar es un paso crucial para lograr sus objetivos climáticos y reducir la dependencia de combustibles fósiles. Sin embargo, la dependencia actual de la UE de China para la importación de paneles solares PV plantea riesgos significativos que deben abordarse.
La diversificación de las fuentes de importación, el desarrollo de tecnologías alternativas y la inversión en innovación son esenciales para mitigar estos riesgos y asegurar una transición energética sostenible y segura. La UE debe adoptar una estrategia integral que aborde estas preocupaciones y fomente un crecimiento económico sostenible y una resiliencia geopolítica en el sector de la energía solar.
