COP28 se presenta en un momento crucial para la acción climática internacional. Los récords de temperatura se están rompiendo de manera repetida y los efectos del clima se están sintiendo a través de incendios forestales, inundaciones, tormentas y sequías sin precedentes en todo el mundo. El informe de síntesis de la revisión mundial de la ONU muestra que hay que hacer mucho más para alcanzar los objetivos históricos del Acuerdo de París. COP28 ofrece una oportunidad crítica para poner el mundo en una trayectoria más sostenible.
El COP es la conferencia anual sobre el cambio climático de las Naciones Unidas (ONU), también conocida como ‘Conferencia de las Partes’ o ‘COP’. Reúne a líderes mundiales, ministros y negociadores para acordar la manera de abordar el cambio climático. Las partes negociadoras incluyen gobiernos que han firmado la Convención-cadre de las Naciones Unidas sobre los cambios climáticos (CCNUCC), el Protocolo de Kyoto y/o el Acuerdo de París. Los COP también están asistidos por miles de representantes de la sociedad civil, del sector privado, de organizaciones internacionales y de los medios. Desde COP21 en 2015, los COP han girado en torno a la manera de poner en práctica el Acuerdo de París, que tiene tres objetivos principales: mantener la augmentación de la temperatura media mundial ‘bien por debajo’ de 2°C y esforzarse por limitar la augmentación a 1,5°C por encima de los niveles preindustriales; adaptarse al cambio climático y construir la resiliencia; y alinear los flujos financieros con ‘una trayectoria hacia emisiones bajas de gases de efecto invernadero y un desarrollo sostenible al clima’.
El COP se lleva a cabo en un país diferente cada año. COP28 será acogido por los Emiratos Árabes Unidos (EAU) y se llevará a cabo del 30 de noviembre al 12 de diciembre de 2023 en Dubái. El país anfitrión nombra un presidente para dirigir las discusiones, que juega un papel importante en consultar a los gobiernos y otras partes interesadas, en proporcionar un liderazgo y una visión y – en última instancia – en mediando los acuerdos generados. Dr Sultan al-Jaber, ministro de la industria y la tecnología avanzada para los EAU y director general y CEO del grupo Abu Dhabi National Oil Company (ADNOC Group), presidirá las negociaciones en Dubái. La posición de Al-Jaber en la industria de combustibles fósiles, así como la influencia creciente de los lobbyistas de combustibles fósiles en los COP en general, han suscitado la controversia y han levantado preocupaciones sobre la imparcialidad de las discusiones climáticas. Las decisiones del COP se toman por consenso. Cuando se combinan con los diferentes intereses y necesidades de las partes, esto significa que llegar a un acuerdo puede ser un proceso doloroso y altamente cargado.
Importancia de COP28
COP28 es importante para varias razones, principalmente porque marca la conclusión de la primera revisión mundial (GST), el principal mecanismo por el cual el progreso se evalúa bajo el Acuerdo de París. Es claro que el mundo no está en la buena trayectoria para alcanzar los objetivos del acuerdo, pero la esperanza es que los gobiernos en COP28 presenten un plan para acelerar la acción climática. Otros trabajos críticos a los que se enfrentan los negociadores en Dubái incluyen la implementación del fondo de pérdidas y daños (establecido en COP27) y el acuerdo sobre un marco para el objetivo mundial de adaptación del Acuerdo de París (GGA). Otros temas que recibirán probablemente mucha atención y se reflejarán en diversos flujos de negociación incluyen la transición energética y la transformación de los sistemas alimentarios. Y, como suele ser el caso, las discusiones y negociaciones sobre el financiamiento climático serán probablemente al centro de la escena.
La GST
La GST es un mecanismo para evaluar el progreso colectivo del mundo hacia los objetivos y los objetivos del Acuerdo de París y proporcionar orientaciones a los gobiernos sobre la manera de reforzar la acción, el apoyo y la cooperación internacional sobre el cambio climático. La GST tiene lugar cada cinco años. La primera comenzó en COP26 en 2021 y se concluirá en COP28. La GST se compone de tres componentes, que se apoyan entre sí. La primera fase se centró en la recolección y la síntesis de información sobre el cambio climático y la acción climática de los gobiernos, de las organizaciones internacionales, de las instituciones de investigación, de las organizaciones de la sociedad civil y de otras partes interesadas. A partir del material recibido durante la primera fase, la segunda fase examinó los progresos realizados en la implementación del Acuerdo de París y identificó oportunidades para reforzar la acción, el apoyo y la cooperación internacional sobre el cambio climático. El 8 de septiembre de 2023, un informe de síntesis que contiene los mensajes clave y las recomendaciones de la segunda fase fue publicado. Muestra que el Acuerdo de París ha galvanizado la acción climática a escala mundial y que un progreso significativo ha sido realizado desde que la CCNUCC entró en vigor hace tres décadas. Sin embargo, muestra también que hay que hacer mucho más y describe cómo poner en práctica de manera efectiva.
La tercera fase de la GST se llevará a cabo en COP28
Durante esta fase ‘política’, los gobiernos discutirán y considerarán las conclusiones de la fase técnica de la GST y lo que significa para reforzar la acción climática. Para ello, una serie de eventos de alto nivel serán organizados en COP28, que deberían generar mensajes políticos clave. Los gobiernos negociarán también una decisión y/o una declaración. Dado la urgencia de la crisis climática, es importante que el resultado de la GST incluya compromisos y recomendaciones para estimular una acción climática ambiciosa.
Adaptarse y construir la resilencia ante los impactos del cambio climático y abordar las pérdidas y daños inducidos por el cambio climático serán temas prominentes en las negociaciones de Dubái. Primero, los gobiernos deben acordar la manera de implementar el patrimonio principal de la COP27: el fondo de pérdidas y daños, establecido en el marco de acuerdos financieros más amplios de pérdidas y daños. Cuando se acordó el fondo, se quedaron sin respuesta varias preguntas críticas: debe tener alcance estrecho o amplio? ¿Qué países deben ser elegibles a un apoyo? Y dónde debe provenir el dinero? Estos problemas forman parte de los que se examinan por un comité de transición compuesto por representantes de países desarrollados y en desarrollo, encargado de producir recomendaciones para los gobiernos antes de la COP28. En segundo lugar, los gobiernos en la COP28 están programados para adoptar un marco para alcanzar el objetivo mundial de adaptación del Acuerdo de París. El GGA tiene como objetivo centrar los esfuerzos de los países para mejorar la capacidad de adaptación, reforzar la resilencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático, pero no hay una definición clara del objetivo en el Acuerdo de París y pocos progresos han sido realizados para definirlo desde entonces. Se espera que el nuevo marco no solo defina el objetivo, sino que también ofrezca medios de medir los progresos hacia su alcanzamiento. Esta claridad debería permitir a los gobiernos y a las organizaciones pertinentes seguir y medir los progresos de la adaptación con más concentración, comparabilidad y precisión, incluso en el marco de la segunda GST. En tercer lugar, el Comité permanente de finanzas (SCF) prepara un informe sobre el compromiso de los países desarrollados de doblar el financiamiento de la adaptación desde los niveles de 2019 hasta 2025, como se acordó en la COP26. El financiamiento para la adaptación está muy por debajo de lo necesario y representa una fracción de la escala de los necesarios futuros. En 2022, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente estimó que los necesarios anuales de adaptación de los países en desarrollo serían de 160 a 340 millardos de dólares para 2030 y de 315 a 565 millardos de dólares para 2050. Para dar una idea de la escala, el FMI estima que las subvenciones a los combustibles fósiles han sido de 7 billones de dólares a nivel mundial en 2022. Tanto la entrega de las promesas existentes como los signos claros de intención en materia de adaptación son importantes para asegurar la confianza y el compromiso de los países en desarrollo en la acción climática multilateral, especialmente porque muchos países en desarrollo vulnerables enfrentan cargas de adaptación que superan sus medios de respuesta.
Emisiones de la combustión del carbón, del petróleo y del gas como principales motores del cambio climático
Es sorprendente que la decisión destacada de la COP26 haya sido la primera decisión de la COP en incluir una referencia a todo tipo de combustible fósil, las partes acordaron acelerar « los esfuerzos visando a desmantelar la energía no atenuada del carbón y a desmantelar las subvenciones ineficaces a los combustibles fósiles ». En la COP27, una coalición de más de 80 países ha pedido que el lenguaje de la COP26 sobre el carbón se amplíe para incluir todos los combustibles fósiles. Aunque una tal referencia no está incluida en el texto de la decisión formal, muestra que la presión para que la CCNUCC aborde el problema está en aumento. El desmantelamiento de los combustibles fósiles recibirá probablemente mucha atención en las negociaciones en Dubái. Aunque no tiene una ruta de negociación dedicada, podría integrarse a una variedad de flujos de trabajo, como la GST, la decisión destacada y el « programa de trabajo de atenuación ». La necesidad de desmantelar los combustibles fósiles no atenuados está resaltada en el informe de síntesis de la GST. Hay una preocupación de que enfocarse en la reducción de los combustibles fósiles no atenuados o las emisiones de combustibles fósiles pueda desviar la atención de la necesidad de desmantelar la producción y el uso real de carbón, petróleo y gas. Las opiniones divergentes sobre el rol y el potencial de las tecnologías de captura y almacenamiento de carbono (CCS) serán probablemente un punto de controversia en las discusiones. Hay una preocupación de que enfocarse en la reducción de los combustibles fósiles no atenuados o las emisiones de combustibles fósiles pueda desviar la atención de la necesidad de desmantelar la producción y el uso real de carbón, petróleo y gas. El lenguaje utilizado por el presidente de la COP en este tema ha cambiado a lo largo del año, el Dr. Sultan al-Jaber se refirió al desmantelamiento de los combustibles fósiles como « inevitable » y « esencial ». El desmantelamiento de los combustibles fósiles se discute en el marco de un conjunto más amplio sobre la energía que incluye también objetivos sobre la expansión de la capacidad de energía renovable y la mejora de la eficiencia energética. Alcanzar un acuerdo de la COP sobre un objetivo de energía renovable marcó una etapa importante durante el Sommet de los líderes del G20 en septiembre de 2023, donde los miembros del G20 acordaron « seguir y animar los esfuerzos para triplicar la capacidad de energía renovable a nivel mundial ».
A la luz de la COP28, los sistemas alimentarios y la agricultura están recibiendo una atención diplomática creciente. El Agenda de Sistemas Alimentarios y de Agricultura de la COP28 fue lanzado por la presidencia de la COP28 y el Centro de Coordinación de Sistemas Alimentarios de las Naciones Unidas en julio. Solicita a los países que alineen las políticas nacionales de los sistemas alimentarios y de la agricultura con las contribuciones determinadas al nivel nacional (CDN) y los planes nacionales de adaptación (PNA), y incluya objetivos para la descarbonización de los sistemas alimentarios en estos últimos, así como en sus estrategias y planes de acción de biodiversidad nacional (PANB). Aunque los sistemas alimentarios han sido objeto de debates durante la COP27 – en contraste con las COP anteriores – aún había una resistencia política significativa para adoptar una enfoque sistemático completo. La presidencia de la COP28 solicita a los participantes del sector público y privado que se comprometan a financiar y tecnificar la transformación de los sistemas alimentarios y agrícolas, y ha destacado que los sistemas alimentarios contribuyen a un tercio de todas las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por el hombre. Las soluciones tecnológicas estarán también al centro de las discusiones, con los EE.UU. y los Estados Unidos colaborando para promover su Misión de Innovación Agrícola para el Clima (AIM4C). El enfoco en la alimentación durante la COP28 ha sido bien recibido por muchos, y el informe de síntesis del GST resalta la necesidad de abordar problemas difíciles como las medidas del lado de la demanda, el cambio de uso de las tierras y la deforestación. Las acciones que buscan cambiar los sistemas alimentarios deben complementar, y no competir, con los esfuerzos para acelerar la transición energética, ya que transformaciones en ambos sectores son necesarias para alcanzar los objetivos climáticos.
Financia climática
Como en todas las COP, la financia climática será un tema clave. Los países en desarrollo necesitan recursos financieros, así como transferencia de tecnología y fortalecimiento de capacidades, para ayudarlos a reducir las emisiones, adaptarse al cambio climático y tratar con las pérdidas y daños. Por lo tanto, la provisión y la movilización de la financia climática son una prioridad clave para muchos países en las negociaciones.
