La Unión Europea (UE) requiere una estrategia equilibrada para reducir su dependencia de los Estados Unidos (EE. UU.) y China, mientras mejora su capacidad para contrarrestar amenazas económicas coercitivas. Esta estrategia debe abordar tanto las dependencias a medio plazo como las amenazas a corto plazo de coerción. Las áreas clave de enfoque incluyen vulnerabilidades de cadena de suministro, infraestructura crítica, seguridad de la tecnología y coerción económica. La UE debe identificar puntos de cuello de botella en la cadena de suministro y desarrollar un marco político para desplegar el Instrumento de la UE contra la Coacción (ACI) de manera efectiva. Esto implica adaptar diversas herramientas para responder a amenazas urgentes a la seguridad económica, priorizar la investigación y el desarrollo en tecnologías críticas y asegurar un enfoque más objetivo y efectivo para la ayuda estatal. La UE debe evitar políticas que contradigan sus compromisos internacionales y limiten las alianzas con países terceros. Las herramientas tradicionales de la política económica, como la revisión de la inversión extranjera y la coordinación de controles de exportación, deben transformarse para responder de manera más efectiva a las amenazas a la seguridad económica. Fortalecer las alianzas económicas y desarrollar estructuras de gobernanza robustas para gestionar el uso de herramientas de seguridad económica y alianzas con países con mentalidad similar internacionalmente es crucial.
Desarrollo de la estrategia de seguridad económica de la UE
En 2023, la Comisión Europea publicó una estrategia de seguridad económica europea. Inicialmente concebida durante un período de cooperación transatlántica estrecha, esta estrategia se centró en mitigar los riesgos relacionados con la dominancia de China en la fabricación global, particularmente en la procesamiento de materiales críticos. Sin embargo, la disminuida compromiso de los EE. UU. con sus alianzas tradicionales y reglas multilaterales ha requerido un cambio en la planificación de la seguridad económica de la UE. La estrategia ahora incluye el riesgo de acción coercitiva de los EE. UU., lo que requiere un enfoque equilibrado para reducir las dependencias de China y los EE. UU. en áreas críticas. Esto requiere identificar puntos de cuello de botella en la cadena de suministro y desarrollar un marco político para desplegar el Instrumento de la UE contra la Coacción (ACI) de manera efectiva. La UE también debe adaptar sus diversas herramientas para responder a amenazas urgentes a su seguridad económica, priorizar el apoyo a la investigación y el desarrollo en tecnologías críticas y asegurar un enfoque más objetivo y efectivo para la ayuda estatal. Evitar ‘compra Europa’ políticas que contradigan compromisos internacionales y limiten alianzas con países terceros es esencial.
Asesores de riesgo en áreas clave
La estrategia de seguridad económica de la UE ha desencadenado asesores de riesgo en cuatro áreas clave: vulnerabilidades de cadena de suministro, infraestructura crítica, seguridad de la tecnología y coerción económica. Sin embargo, la estrategia carece de una definición clara de seguridad económica, utilizando el término como un término general para diversas herramientas. Esta ambigüedad puede llevar a sesgo de confirmación o confusión sobre las herramientas necesarias para responder a diferentes tipos de amenazas a la seguridad económica. Las políticas proactivas deben basarse en asesores de riesgo exhaustivos y definiciones, especialmente para las medidas destinadas a reducir la vulnerabilidad de la cadena de suministro, donde se necesita un equilibrio entre políticas industriales y políticas económicas extranjeras. Dado el cambio en el entorno de amenazas externas, el dogma de seguridad económica de la UE debe ser revisado y adaptado continuamente.
Implementación de la estrategia de seguridad económica
Desde la publicación de la estrategia de seguridad económica, se han tomado varios pasos como parte de su implementación. Estos incluyen establecer las opiniones de la Comisión sobre amenazas a la seguridad económica, identificar áreas de tecnología crítica para asesores de riesgo conjuntos, adoptar el Instrumento de la UE contra la Coacción (ACI), publicar iniciativas sobre seguridad de la tecnología y investigación, sugerir mejoras para la seguridad económica, adoptar la Ley de Materiales Críticos (CRMA) y llamar a la seguridad económica para formar una de las tres columnas de una nueva política económica exterior. Además, la UE ha desarrollado una misión para el Comisionado designado para Comercio y Seguridad Económica, enfatizando la necesidad de un nuevo dogma de seguridad económica y el desarrollo de estándares de seguridad económica con socios internacionales para cadenas de suministro clave.
Principal amenazas a la seguridad económica de la UE
Las principales amenazas a la seguridad económica de la UE incluyen dependencia de importaciones, vulnerabilidades de exportación, tecnologías fundacionales, y dependencias financieras y digitales. La sobredependencia de importaciones fortalece el poder coercitivo de los países que pueden restringir el acceso a estas importaciones. Los movimientos tanto de los EE. UU. como de China para restringir exportaciones de chips y materiales críticos destacan la necesidad de una estrategia de desriesgo que incluya una coordinación estrecha entre países con mentalidad similar y una inversión sustancial. Una estrategia efectiva para desarrollar fuentes alternativas de suministro para materiales críticos requeriría un enfoque estructural implementado a largo plazo. La UE ha desarrollado algunas métricas para capturar dependencias comerciales, pero identificar dependencias de importación genuinas es un desafío debido a problemas de datos y análisis. Una diversificación de importaciones más amplia es bienvenida, especialmente dado el cambio documentado en productos para los cuales la UE tiene dependencias. Los asesores de riesgo detallados y los intentos de reducir dependencias deben centrarse en áreas donde la armamentización conduciría a los impactos macroeconómicos o sociales más grandes. Estas dependencias principalmente se relacionan con China e incluyen semiconductores, baterías, materiales críticos y algunos medicamentos. La actitud de la administración Trump significa que áreas previamente pasadas por alto ahora también deben considerarse, como dependencias críticas de defensa y dependencia de energía de gas natural licuado (LNG) importado de los EE. UU.
China ha buscado aplicar coerción económica a la UE a través de restricciones a las importaciones a su mercado, lo que podría moldear los resultados políticos. Si bien tales limitaciones no son significativas macroeconómicamente, destacan los riesgos de restricciones de exportación aplicadas más abajo en la cadena de suministro. Comprender estos riesgos es crucial, ya que las empresas pueden convertirse en víctimas en este nuevo paisaje geopolítico y están diversificando las cadenas de suministro y construyendo cadenas de suministro secundarias. La conclusión de nuevos acuerdos comerciales libres haría una contribución significativa a la diversificación de los mercados de exportación y podría ir junto con herramientas para facilitar el comercio y la integración de las cadenas de valor.
Las tecnologías fundamentales y emergentes presentan el caso más fuerte para políticas industriales activas en nombre de la seguridad económica. Estas tecnologías tienen el potencial de desestabilizar y reconfigurar significativamente la economía global. Una presencia fuerte en el desarrollo de tales tecnologías ayudará a garantizar la futura indispensable estratégica de la UE. La UE debe proteger su liderazgo en áreas donde mantiene una ventaja significativa, como las máquinas de litografía ultravioleta producidas por ASML. Sin embargo, dado el alcance y la velocidad de los avances en estos sectores, es igualmente importante jugar un papel pionero en la próxima generación de tecnologías fundamentales. La UE mantuvo anteriormente una posición dominante en la investigación y el desarrollo en la limpieza del aire antes de caer detrás de China. Identificar tecnologías críticas emergentes utilizando una variedad de técnicas podría guiar el apoyo a la R&D futura.
Riesgos de coerción financiera de los EE. UU.
Dada la dominancia de los EE. UU. en la finanza, puede haber un riesgo de coerción financiera de los EE. UU., no solo coerción comercial. Esto fue una característica de la primera administración de Trump cuando se ejerció presión sobre HSBC sobre sus interacciones con Huawei y sobre Swift para desconectar bancos iraníes. La UE también depende de los servicios digitales de los EE. UU. en muchas áreas, a menudo disfrutando de un poder monopolístico con pocas alternativas aparte de proveedores chinos. Esta dependencia es una debilidad potencial de la UE, especialmente cuando se trata de infraestructura digital crítica como servicios en la nube y satélites. Los intentos europeos de romper estos monopolios de los EE. UU. y competir en servicios digitales siguen siendo fuentes significativas de fricción en las relaciones transatlánticas, lo que resulta en amenazas de restricciones comerciales de los EE. UU. como respuesta a la aplicación de regulaciones digitales de la UE. La UE debe priorizar la reducción de su dependencia de la infraestructura digital de los EE. UU. y encontrar las respuestas más efectivas a las amenazas de los EE. UU. Al igual que las dependencias de materias primas críticas, reducir las dependencias vinculadas a la dominancia financiera o digital de los EE. UU. requiere una estrategia a medio y largo plazo y una combinación de diferentes herramientas de la UE.
Seguridad económica y políticas industriales
La seguridad económica a menudo justifica políticas industriales más proactivas, impulsando la industria doméstica, particularmente a través de ayudas estatales. Los Proyectos Importantes de Interés Europeo Común (IPCEI) son la herramienta principal de la UE a nivel europeo para esto, apoyando proyectos industriales a gran escala utilizando tecnologías innovadoras y sirviendo a un interés estratégico europeo. El Acto sobre Chips Europeos sigue este molde, como una versión más flexible de un IPCEI específica del sector. Sin embargo, hay una falta de claridad sobre los criterios para identificar sectores industriales para los cuales una expansión de la producción doméstica es tanto económicamente viable como necesaria desde una perspectiva de seguridad económica. Una mejor aproximación puede ser subsidiar la R&D y su implementación en sectores que están en la frontera tecnológica. Los IPCEI no han sido un éxito sin reservas, con fracasos notables como la fábrica de semiconductores suspendida en Magdeburgo, Alemania, y la quiebra de Northvolt, una empresa de baterías sueca. El Acto sobre Materiales Críticos y el Acto sobre la Industria Cero Neto introducen estándares y reglas de contratación que buscan promover la diversificación de la oferta europea en sectores donde China tiene una posición dominante en el mercado. La principal herramienta de seguridad económica bajo el Acto sobre la Industria Cero Neto ha sido la introducción de criterios de resistencia, a veces combinados con criterios relacionados con la sostenibilidad o la protección contra riesgos de ciberseguridad. Los criterios de resistencia requieren a los compradores públicos que diversifiquen las fuentes de suministro cuando se contraten tecnologías estratégicas. Si bien la necesidad de apoyar ciertas industrias a través de políticas industriales, incluidas las ayudas, es clara, los IPCEI no están a la altura de la tarea. El proceso de acordar un IPCEI requiere una negociación significativa entre los fondos nacionales de gobierno y las grandes empresas, favoreciendo las industrias nacionales establecidas sobre áreas de dependencia de importación. El énfasis del Acto sobre Chips en las fundiciones que producen chips de alta gama no aborda las causas de las escaseces durante la pandemia y las vulnerabilidades estratégicas de la UE en relación con China. La Comisión Europea ha publicado trabajo que mapea las vulnerabilidades de importación de la UE a sus ventajas comparativas de producción, un ejercicio valioso que debería ayudar a informar cuándo y cómo implementar políticas industriales.
In certain instances, the promotion of economic security justifies the introduction of export or investment restrictions. These are the two most traditional economic statecraft instruments, use of which has intensified in recent years. In the EU, they are managed at the member-state level, though there have been ongoing attempts to reinforce EU coordination. The EU has also adopted a specific instrument to respond to economic coercion: the Anti-Coercion Instrument (ACI), which empowers the European Commission to retaliate against economic coercion with a variety of coordinated measures. To be triggered, the Council of the EU decides whether an instance of economic coercion has taken place. Once this decision has been taken, the European Commission has broad powers to retaliate against the offending country in a proportionate manner. The EU must be ready to deploy the ACI in case US threats of digital regulation materialize or if China seeks to weaponize critical raw materials dependencies to influence EU decision-making. The identification of chokepoints and reverse dependencies is crucial in identifying possible response measures. The EU also needs to build the capacity to respond to possible escalation by the coercer. A discussion with EU countries should take place ahead of any invocation of the ACI to identify the appropriate tools to deter or respond to threats linked to digital regulation or the dependency on critical raw materials. More broadly, the ACI should not be treated only as a measure of last resort. The instrument allows targeted responses against measures or threats that seek to influence sovereign choices by the EU or its member states. Not responding to coercion would fundamentally weaken the EU as a geopolitical actor.
Screening of Foreign Direct Investment
Another measure to protect European economic interests against foreign interference is screening of foreign direct investment. This is intended to protect strategic technologies from acquisition by potential geopolitical adversaries. However, the European Commission plays only an advisory and coordinating role on FDI screening. EU governments decide themselves whether or not to block FDI, based on national-security concerns. The Commission has proposed reinforcing FDI screening so that all EU countries have the capacity to screen investments in sectors that are critical for economic security. This would improve the coherence of investment screening. The adoption of the Commission proposal is the minimum required to ensure adequate protection against risks of technology leakage or relating to the protection of critical infrastructure.
Export Controls
The US has increased the use of export controls on dual-use technologies, particularly those related to semiconductors. China has introduced controls on critical raw materials exports, potentially causing major economic disruption. For the EU, greater coordination of export controls among member states is critical, in case escalating geopolitical tensions result in tit-for-tat export controls by the US and China. The economic-security framework should propose reinforced coordination of export controls at the EU level, including an early warning mechanism under which the Commission and EU governments would be notified when a member state is considering the introduction of new controls.
The two main foreign economic policies that can be deployed to reinforce economic security are trade policy and development cooperation policy. The EU’s vast network of free trade agreements (FTAs) is an essential tool to reduce export dependencies at a time when the EU is vulnerable to the combination of US protectionism and the Chinese focus on exports as the main source of growth. Of particular importance are trade agreements with emerging economies that are both highly protected and have substantial growth potential, such as the Mercosur bloc, India, and Indonesia. It is also essential that the EU seeks to maintain maximum stability and predictability by leading a broad coalition that prepares the ground for World Trade Organization (WTO) reform.
Since WTO reform will take time, the EU should also seek ways to reinforce linkages between its bilateral trade agreements. This could be done, for example, through a common protocol on rules of origin or closer cooperation with likeminded partners on supply chain resilience. The EU could work with the members of the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership as the starting point for such reinforced cooperation. To develop partnerships with third countries, inward-looking economic security policies should be avoided, and support for rule-based trade must be maintained.
Limitaciones de los acuerdos comerciales
FTAs alone are unlikely to make a decisive contribution to the diversification of imports because WTO-mandated most-favoured nation tariffs for the areas in which the EU is highly dependent on China are often zero or very low. Moreover, FTAs and the WTO often have limited disciplines on export restrictions or on issues relating to the business environment. Clean Trade and Investment Partnerships (CITPs) such as that signed with South Africa in November 2025 could fill this gap.
Participaciones de inversión limpias
To be successful, such partnerships should bring together all the relevant tools available to the EU to prepare balanced packages that are attractive to developing partners, including identification of projects for which EU companies are ready to invest in the green value chain, including financial de-risking tools; rules relating to the business environment that address the main obstacles to investment in the country concerned; and an offer to provide technical cooperation and regulatory dialogue to facilitate compliance with European Green Deal regulations. This could include cooperation on carbon pricing or on the development of national deforestation plans.
Financiación y efectividad
CTIPs could be negotiated as self-standing agreements or in the context of broader FTA or investment facilitation agreement negotiations. For CTIPs to be effective, it is critical to have sufficient EU-level funding to support both financial de-risking and technical-assistance activities. This could be done through an ‘external partnerships’ window in the new Competitiveness Fund.
The implementation of economic-security strategies raises a governance challenge. At the EU level, there is a need to coordinate the deployment of the various economic-security tools, for which different parts of the Commission are responsible, and to ensure a robust framework for sharing information and for the coordination of EU and member-state instruments. At the international level, the relationship between WTO rules and economic security measures, and whether a new institutional framework is needed to coordinate economic security policies, must be clarified.
The creation of the role of European commissioner responsible for economic security was an important step towards better coordination of the work being done in the Commission, both on risk assessment and on ensuring synergy and coherence in the deployment of the different economic-security tools. This would imply a reinforcement of cooperation between the relevant Commission services, with a coordinating role for the trade directorate-general.
At the political level, the Commissioners’ Project Group on Economic Security could steer work on risk-mitigation strategies and arbitrate in case of potential conflicts between services. The Commissioners’ Project Group could perform two critical functions. It should agree on the prioritization of economic security threats and should ask a lead service to coordinate the preparation of risk-mitigation strategies, based on contributions from all relevant services.
Prioritization of threats should be based on a rigorous analysis of the risk of weaponization of dependencies and on the economically efficient means to mitigate such risks. In this context, the Commissioners’ group could seek an economic analysis from the Commission’s economic and financial affairs directorate-general. Such risk-mitigation strategies should assess how all available tools that can contribute towards risk mitigation can be deployed coherently.
Cooperation with Member States
These strategies should then be discussed with member states to encourage consistency between EU and member-state actions and to provide a basis for a ‘Team Europe’ approach to engage with third countries to develop de-risking partnerships. At the working level, the Commissioners’ group should regularly update risk assessments and review cooperation activities with third countries.
There should also be opportunities to consult the private sector when developing sectoral de-risking strategies. In this context, there may also be a need to develop instruments to gather the information needed to underpin economic security. This may require working more closely with those member states and economic operators present in priority value chains to identify vulnerabilities that need to be de-risked.
Role of the Council
It is critical to fully involve member states in the assessment of risks, the development of risk-mitigation strategies, and in seeking coordinated responses in areas of national competence, particularly when there is external pressure to align with the US. The Commission has already established an Economic Security Network to promote integrated advice from member states. This should be reinforced through the establishment of a Council Working Group on Economic Security.
The group should also evaluate policies relating to investments and export controls, on which most decisions are made at the member-state level. At the ministerial level, a Council meeting of ministers responsible for trade and industrial policies should be held once a year.
The WTO framework provides a basis for the development of economic-security policies, even if there are gaps that should be clarified as part of a plan for WTO reform. The current rule book provides enough policy space for countries to adopt sanctions in the event of war or other emergencies or to adopt measures to restrict investments or exports of dual-use technologies. WTO rules are, therefore, no obstacle for the use of traditional economic-statecraft tools or sanctions in response to hard security threats.
The WTO rules on subsidies are also sufficiently flexible to accommodate policies that may need to be adopted for economic-security purposes, though there may be a need to reinforce these rules to prevent their use to generate dependencies and to clarify when resilience criteria can be applied. In other words, economic security should not become a justification for the adoption of WTO-incompatible measures.
The WTO does not at this stage provide a forum in which economic-security policies can be discussed. There are also questions about whether the WTO dispute-settlement mechanism is the most appropriate tool to address conflicts arising from the implementation of economic-security measures.
Role of the WTO in preventing tit-for-tat escalation
The WTO framework could, however, play a critical role in preventing tit-for-tat escalation by ensuring that any response to measures based on essential security concerns remains proportionate. For instance, instead of reviewing the legal justification for export controls on dual-use technologies, an arbitration panel could establish the economic impact of the measures and review the proportionality of possible responses.
Cooperation beyond the WTO
Beyond the WTO, the G7 has been important for discussions on economic security. However, it is unlikely that the Trump administration would be ready to enter into a genuine process of consultation on economic-security policies and measures.
When the US might try to coerce other G7 members, it is difficult to see how meaningful any discussions in a G7 anti-coercion forum would be. Nevertheless, there may be scope to cooperate on policies aiming at de-risking import dependencies in certain priority areas, such as critical raw materials.
EU cooperation with likeminded partners
In the absence of effective G7 cooperation, the EU could seek to reinforce bilateral dialogues on economic-security issues with likeminded partners, notably the UK, Japan, Canada, Australia, and South Korea. This could provide the basis for an informal group to coordinate policies on the de-risking of critical value chains and on responses to coercion.
