La Unión Europea (UE) requiere una estrategia equilibrada para reducir su dependencia de los Estados Unidos (EE. UU.) y China, mientras mejora su capacidad para contrarrestar amenazas económicas coercitivas. Esta estrategia debe abordar tanto las dependencias a medio plazo como las amenazas a corto plazo de coerción. Las áreas clave de enfoque incluyen vulnerabilidades de cadena de suministro, infraestructura crítica, seguridad de la tecnología y coerción económica. La UE debe identificar puntos de congestión de la cadena de suministro y desarrollar un marco político para desplegar el Instrumento de Coacción de la UE (ACI) de manera efectiva. Esto implica adaptar diversas herramientas para responder a amenazas urgentes a la seguridad económica, priorizar la investigación y el desarrollo en tecnologías críticas y garantizar un enfoque más objetivo y efectivo para la ayuda estatal. La UE debe evitar políticas que contradigan sus compromisos internacionales y limiten las asociaciones con países terceros. Las herramientas tradicionales de estado económico, como la revisión de la inversión extranjera y la coordinación de controles de exportación, deben transformarse para responder de manera más efectiva a amenazas a la seguridad económica. Fortalecer las asociaciones económicas y desarrollar estructuras de gobernanza robustas para gestionar el uso de herramientas de seguridad económica y asociaciones con países de la misma mentalidad internacionalmente es crucial.
En 2023, la Comisión Europea publicó una estrategia de seguridad económica europea. Inicialmente concebida durante un período de cooperación transatlántica estrecha, esta estrategia se centró en mitigar riesgos relacionados con la dominancia de China en la fabricación global, particularmente en la procesamiento de materiales críticos. Sin embargo, la disminuida compromiso de los EE. UU. con sus alianzas tradicionales y reglas multilaterales ha llevado a un cambio en la planificación de la seguridad económica de la UE. La estrategia ahora incluye el riesgo de acción coercitiva de los EE. UU., lo que requiere un enfoque equilibrado para reducir dependencias en ambos China y los EE. UU. en áreas críticas. Esto requiere identificar puntos de congestión de la cadena de suministro y desarrollar un marco político para desplegar el Instrumento de Coacción de la UE (ACI) de manera efectiva. La UE también debe adaptar sus diversas herramientas para responder a amenazas urgentes a su seguridad económica, priorizar el apoyo a la investigación y el desarrollo en tecnologías críticas y garantizar un enfoque más objetivo y efectivo para la ayuda estatal. Evitar políticas ‘compra Europa’ que contradigan compromisos internacionales y limiten asociaciones con países terceros es esencial.
Reacciones de la UE ante las amenazas económicas
La estrategia de seguridad económica de la UE ha desencadenado evaluaciones de riesgo en cuatro áreas clave: vulnerabilidades de cadena de suministro, infraestructura crítica, seguridad de la tecnología y coerción económica. Sin embargo, la estrategia carece de una definición clara de seguridad económica, utilizando el término como un término general para diversas herramientas. Esta ambigüedad puede llevar a sesgo de confirmación o confusión sobre las herramientas necesarias para responder a diferentes tipos de amenazas a la seguridad económica. Las políticas proactivas deben basarse en evaluaciones de riesgo exhaustivas y definiciones, particularmente para medidas destinadas a reducir la vulnerabilidad de la cadena de suministro, donde se requiere un equilibrio entre políticas industriales y políticas económicas extranjeras. Dado el cambio en el entorno de amenazas externas, el dogma de seguridad económica de la UE debe ser revisado y adaptado continuamente.
Desde la publicación de la estrategia de seguridad económica, se han llevado a cabo varios pasos como parte de su implementación. Estos incluyen establecer las opiniones de la Comisión sobre amenazas de seguridad económica, identificar áreas de tecnología crítica para evaluaciones conjuntas de riesgo, adoptar el Instrumento de Coacción de la UE (ACI), publicar iniciativas sobre seguridad de la tecnología e investigación, sugerir mejoras para la seguridad económica, adoptar la Ley de Materiales Críticos (CRMA) y llamar a la seguridad económica para formar uno de los tres pilares de una nueva política económica exterior. Además, la UE ha desarrollado una carta de misión para el Comisario designado para el Comercio y la Seguridad Económica, enfatizando la necesidad de un nuevo dogma de seguridad económica y el desarrollo de estándares de seguridad económica con socios internacionales para cadenas de suministro clave.
Dependencias económicas clave
Las principales amenazas a la seguridad económica de la UE incluyen dependencia de importaciones, vulnerabilidades de exportaciones, tecnologías fundamentales, y dependencias financieras y digitales. La sobredependencia de importaciones fortalece el poder coercitivo de los países que pueden restringir el acceso a estas importaciones. Los movimientos tanto de los EE. UU. como de China para restringir exportaciones de chips y materiales críticos destacan la necesidad de una estrategia de desriesgo que incluya una coordinación estrecha entre países de la misma mentalidad y una inversión sustancial. Una estrategia efectiva para desarrollar fuentes alternativas de suministro para materiales críticos requeriría un enfoque estructural implementado a largo plazo. La UE ha desarrollado algunas métricas para capturar dependencias comerciales, pero identificar dependencias de importación genuinas es desafiante debido a problemas de datos y análisis. Las importaciones más diversas son bienvenidas, especialmente considerando el cambio documentado en productos para los cuales la UE tiene dependencias. Las evaluaciones de riesgo detalladas y los intentos de reducir dependencias deben centrarse en áreas donde la coerción conduciría a los mayores impactos macroeconómicos o sociales. Estas dependencias principalmente se relacionan con China e incluyen semiconductores, baterías, materiales críticos y algunos medicamentos. La actitud de la Administración Trump significa que áreas previamente pasadas por alto ahora también deben considerarse, como dependencias críticas de defensa y dependencia energética de gas natural licuado (LNG) importado de los EE. UU.
La China ha buscado aplicar coerción económica a la UE a través de restricciones en las importaciones a su mercado, lo que podría influir en los resultados políticos. Si bien tales limitaciones no son significativas macroeconómicamente, destacan los riesgos de restricciones de exportación aplicadas más abajo en la cadena de suministro. Comprender estos riesgos es crucial, ya que las empresas pueden convertirse en víctimas en este nuevo paisaje geopolítico y están diversificando las cadenas de suministro y creando cadenas secundarias de suministro. La conclusión de nuevos acuerdos comerciales de libre comercio contribuiría significativamente a diversificar los mercados de exportación y podría ir acompañado de herramientas para facilitar el comercio y la integración de las cadenas de valor.
Las tecnologías fundamentales y emergentes presentan el caso más fuerte para políticas industriales activas en nombre de la seguridad económica. Estas tecnologías tienen el potencial de desestabilizar y redefinir significativamente la economía global. Una presencia fuerte en el desarrollo de tales tecnologías ayudará a garantizar la futura estratégica indispensable de la UE. La UE debe proteger su liderazgo en áreas donde mantiene una ventaja significativa, como las máquinas de litografía ultravioleta producidas por ASML. Sin embargo, dado el alcance y la velocidad de los avances en estos sectores, es igualmente importante jugar un papel pionero en la próxima generación de tecnologías fundamentales. La UE mantuvo anteriormente una posición dominante en la investigación y el desarrollo en la limpieza del aire antes de caer detrás de China. Identificar las tecnologías críticas emergentes utilizando una variedad de técnicas podría guiar el apoyo a la investigación y el desarrollo en el futuro.
Dependencia de la infraestructura digital de los Estados Unidos
Dada la dominancia de los Estados Unidos en la finanza, puede haber un riesgo de coerción financiera de los Estados Unidos, no solo coerción comercial. Esto fue un rasgo de la primera administración de Trump cuando se ejerció presión sobre HSBC por sus interacciones con Huawei y sobre Swift para desconectar a los bancos iraníes. La UE también depende de los servicios digitales de los Estados Unidos en muchas áreas, a menudo disfrutando de un poder monopolístico con pocas alternativas aparte de los proveedores chinos. Esta dependencia es una debilidad potencial de la UE, especialmente cuando se trata de infraestructura crítica digital como servicios en la nube y satélites. Los intentos europeos de romper estos monopolios de los Estados Unidos y competir en servicios digitales siguen siendo fuentes significativas de fricción en las relaciones transatlánticas, lo que resulta en amenazas de restricciones comerciales de los Estados Unidos como respuesta a la aplicación de las regulaciones digitales de la UE. La UE debe priorizar la reducción de su dependencia de la infraestructura digital de los Estados Unidos y encontrar las respuestas más efectivas a las amenazas de los Estados Unidos. Al igual que las dependencias de materiales crudos, reducir las dependencias vinculadas a la dominancia financiera o digital de los Estados Unidos requiere una estrategia a medio y largo plazo y una combinación de diferentes herramientas de la UE.
Políticas industriales activas
La seguridad económica a menudo justifica políticas industriales más proactivas, impulsando la industria doméstica, particularmente a través de ayudas estatales. Los Proyectos Importantes de Interés Europeo Común (IPCEI) son la principal herramienta de la UE a nivel europeo para este fin, apoyando proyectos industriales a gran escala utilizando tecnologías innovadoras y sirviendo a un interés estratégico europeo. El Acta Europea de Chips sigue este molde, ya que una versión más leniente de un IPCEI específica del sector. Sin embargo, hay una falta de claridad sobre los criterios para identificar los sectores industriales para los cuales una expansión de la producción doméstica es tanto económicamente viable como necesaria desde una perspectiva de seguridad económica. Una mejor aproximación puede ser subsidiar la investigación y su implementación en sectores que están en la vanguardia tecnológica. Los IPCEI no han sido un éxito sin reservas, con fracasos notables como la fábrica de semiconductores suspendida en Magdeburgo, Alemania, y la quiebra de Northvolt, una empresa de baterías sueca. La Ley de Materiales Críticos y la Ley de la Industria Cero Cero introducen estándares y reglas de contratación que buscan promover la diversificación de la oferta europea en sectores donde China tiene una posición dominante en el mercado. La principal herramienta de seguridad económica bajo la Ley de la Industria Cero Cero ha sido la introducción de criterios de resistencia, a veces combinados con criterios relacionados con la sostenibilidad o la protección contra riesgos de ciberseguridad. Los criterios de resistencia requieren a los compradores públicos que diversifiquen las fuentes de suministro cuando adquieran tecnologías estratégicas. Si bien la necesidad de apoyar ciertas industrias a través de políticas industriales, incluyendo subsidios, es clara, los IPCEI no están a la altura de la tarea. El proceso de acordar un IPCEI requiere una negociación significativa entre los fondos nacionales de gobierno y las grandes empresas, favoreciendo las industrias nacionales establecidas sobre las áreas de dependencia de importación. El énfasis del Acta Europea de Chips en las fundiciones que producen chips de alta gama no aborda las causas de las escaseces durante la pandemia y las vulnerabilidades estratégicas de la UE en relación con China. La Comisión Europea ha publicado trabajo que mapea las vulnerabilidades de importación de la UE a sus ventajas comparativas de producción, un ejercicio valioso que debería ayudar a informar cuándo y cómo implementar políticas industriales.
En ciertas instancias, la promoción de la seguridad económica justifica la introducción de restricciones de exportación o inversión. Estos son los dos instrumentos de estado económico más tradicionales, cuyo uso ha aumentado en los últimos años. En la UE, se gestionan a nivel de Estado miembro, aunque han habido intentos continuos de reforzar la coordinación de la UE. La UE también ha adoptado un instrumento específico para responder a la coerción económica: el Instrumento contra la Coerción (ACI), que permite a la Comisión Europea retaliar contra la coerción económica con una variedad de medidas coordinadas. Para ser desencadenado, el Consejo de la UE decide si ha habido una instancia de coerción económica. Una vez tomada esta decisión, la Comisión Europea tiene amplias facultades para retaliar contra el país ofensor de manera proporcionada. La UE debe estar preparada para desplegar el ACI en caso de que las amenazas digitales de los EE. UU. se materialicen o si China busca utilizar las dependencias críticas de materiales para influir en la toma de decisiones de la UE. La identificación de puntos de cuello de botella y dependencias inversas es crucial para identificar posibles medidas de respuesta. La UE también necesita construir la capacidad para responder a una posible escalada por parte del coercer. Un diálogo con los países de la UE debe tener lugar antes de cualquier invocación del ACI para identificar las herramientas adecuadas para detener o responder a amenazas relacionadas con la regulación digital o la dependencia de materiales críticos. De manera más amplia, el ACI no debe tratarse solo como una medida de último recurso. El instrumento permite respuestas dirigidas contra medidas o amenazas que buscan influir en las elecciones soberanas de la UE o sus Estados miembros. No responder a la coerción debilitaría fundamentalmente a la UE como actor geopolítico.
Medidas para proteger los intereses económicos europeos contra la interferencia extranjera
Otra medida para proteger los intereses económicos europeos contra la interferencia extranjera es la pantalla de inversión directa extranjera. Se pretende proteger tecnologías estratégicas de adquisición por parte de potenciales adversarios geopolíticos. Sin embargo, la Comisión Europea juega solo un papel asesor y coordinador en la pantalla de FDI. Los gobiernos de la UE deciden ellos mismos si bloquear o no la inversión, basándose en preocupaciones de seguridad nacional. La Comisión ha propuesto reforzar la pantalla de FDI para que todos los países de la UE tengan la capacidad de pantalla las inversiones en sectores críticos para la seguridad económica. Esto mejoraría la coherencia de la pantalla de inversión. La adopción de la propuesta de la Comisión es el mínimo requerido para garantizar una protección adecuada contra riesgos de filtración de tecnología o relacionados con la protección de infraestructura crítica. Los EE. UU. han aumentado el uso de controles de exportación en tecnologías de doble uso, particularmente aquellas relacionadas con semiconductores. China ha introducido controles en exportaciones de materiales críticos, lo que podría causar una importante perturbación económica. Para la UE, una mayor coordinación de controles de exportación entre los Estados miembros es crucial, en caso de que las tensiones geopolíticas en ascenso resulten en controles de exportación a la inversa entre los EE. UU. y China. El marco de seguridad económica debería proponer una coordinación reforzada de controles de exportación a nivel de la UE, incluyendo un mecanismo de alerta temprana bajo el cual la Comisión y los gobiernos de la UE serían notificados cuando un Estado miembro esté considerando la introducción de nuevos controles.
Las dos principales políticas económicas exteriores que pueden ser desplegadas para reforzar la seguridad económica son la política comercial y la cooperación para el desarrollo. La vasta red de acuerdos comerciales libres (FTAs) de la UE es una herramienta esencial para reducir las dependencias de exportaciones en un momento en que la UE es vulnerable a la combinación del proteccionismo estadounidense y el enfoque chino en las exportaciones como la principal fuente de crecimiento. De particular importancia son los acuerdos comerciales con economías emergentes que son tanto altamente protegidas como tienen un gran potencial de crecimiento, como el bloque Mercosur, la India e Indonesia. Es también esencial que la UE busque mantener la máxima estabilidad y previsibilidad liderando una amplia coalición que prepare el terreno para la reforma de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Dado que la reforma de la OMC tomará tiempo, la UE también debería buscar formas de reforzar las conexiones entre sus acuerdos comerciales bilaterales. Esto podría hacerse, por ejemplo, mediante un protocolo común sobre reglas de origen o una cooperación más estrecha con socios con ideas similares sobre la resiliencia de las cadenas de suministro. La UE podría trabajar con los miembros del Acuerdo Integral y Progresista para el Pacto Transpacífico como punto de partida para tal cooperación reforzada. Para desarrollar acuerdos con países terceros, las políticas de seguridad económica internas deberían evitarse y el apoyo a un comercio basado en reglas debe mantenerse. Sin embargo, los acuerdos comerciales solos son poco probables para hacer una contribución decisiva a la diversificación de las importaciones porque los aranceles de nación más favorecida de la OMC para las áreas en las que la UE depende altamente de China son a menudo cero o muy bajos. Además, los acuerdos comerciales y la OMC a menudo tienen limitaciones en las disciplinas sobre restricciones de exportación o sobre cuestiones relacionadas con el entorno de negocios. Los acuerdos de comercio y inversión limpios (CITPs) como el firmado con Sudáfrica en noviembre de 2025 podrían llenar esta brecha. Para ser exitosos, dichos acuerdos deberían reunir todas las herramientas relevantes disponibles para la UE para preparar paquetes equilibrados que sean atractivos para socios en desarrollo, incluyendo la identificación de proyectos para los cuales las empresas de la UE están dispuestas a invertir en la cadena de valor verde, incluyendo herramientas de desriesgo financiero; reglas relacionadas con el entorno de negocios que aborden los principales obstáculos a la inversión en el país concernido; y una oferta para proporcionar cooperación técnica y diálogo regulatorio para facilitar el cumplimiento de las regulaciones del Acuerdo Verde Europeo. Esto podría incluir cooperación sobre la fijación de precios de carbono o el desarrollo de planes nacionales de deforestación. Los CITPs podrían negociarse como acuerdos independientes o en el contexto de negociaciones más amplias de acuerdos comerciales o de facilitación de la inversión.
Importancia de los acuerdos de comercio e inversión limpios
Los acuerdos de comercio e inversión limpios (CITPs) son una herramienta esencial para reforzar la seguridad económica de la UE. Estos acuerdos pueden ayudar a reducir las dependencias de exportaciones y a diversificar las importaciones, lo que puede mejorar la estabilidad y previsibilidad de la economía de la UE. Además, los CITPs pueden proporcionar una plataforma para la cooperación técnica y regulatoria entre la UE y sus socios en desarrollo, lo que puede ayudar a facilitar el cumplimiento de las regulaciones del Acuerdo Verde Europeo.
Para que los CITPs sean efectivos, es crucial tener financiamiento suficiente a nivel de la UE para apoyar tanto las actividades de desriesgo financiero como la cooperación técnica. Esto podría hacerse a través de una « ventana de socios externos » en el nuevo Fondo de Competitividad.
La implementación de estrategias de seguridad económica plantea un desafío de gobernanza. A nivel de la UE, hay una necesidad de coordinar la implementación de las diversas herramientas de seguridad económica, para las cuales diferentes partes de la Comisión son responsables, y asegurar un marco robusto para compartir información y para la coordinación de los instrumentos de la UE y de los estados miembros. A nivel internacional, la relación entre las reglas del WTO y las medidas de seguridad económica, y si se necesita un nuevo marco institucional para coordinar las políticas de seguridad económica, debe ser aclarada. La creación del papel de comisario europeo responsable de la seguridad económica fue un paso importante hacia una mejor coordinación del trabajo que se está haciendo en la Comisión, tanto en la evaluación de riesgos como en asegurar la sinergia y la coherencia en la implementación de las diversas herramientas de seguridad económica.
El papel del Comisario Europeo responsable de la seguridad económica
Este papel implicaría un refuerzo de la cooperación entre los servicios relevantes de la Comisión, con un papel coordinador para la dirección general del comercio. A nivel político, el Grupo de Proyecto de los Comisarios sobre la Seguridad Económica podría impulsar el trabajo sobre estrategias de mitigación de riesgos y arbitrar en caso de conflictos potenciales entre servicios. El Grupo de Proyecto de los Comisarios podría realizar dos funciones críticas. Debe acordar la priorización de amenazas de seguridad económica y debe pedir a un servicio líder que coordine la preparación de estrategias de mitigación de riesgos, basadas en contribuciones de todos los servicios relevantes. La priorización de amenazas debe basarse en un análisis riguroso del riesgo de armamento de dependencias y en los medios económicos eficientes para mitigar tales riesgos.
Funciones del Grupo de Proyecto de los Comisarios
El Grupo de Proyecto de los Comisarios podría solicitar un análisis económico de la dirección general de asuntos económicos y financieros de la Comisión. Estas estrategias de mitigación de riesgos deben evaluar cómo todos los instrumentos disponibles que pueden contribuir a la mitigación de riesgos pueden ser implementados de manera coherente. Estas estrategias deben discutirse con los estados miembros para fomentar la consistencia entre las acciones de la UE y de los estados miembros y proporcionar una base para un enfoque « Team Europe » para interactuar con terceros países para desarrollar socios de desrisgo. A nivel de trabajo, el Grupo de Proyecto de los Comisarios debe actualizar regularmente las evaluaciones de riesgos y revisar las actividades de cooperación con terceros países. También debe haber oportunidades para consultar al sector privado al desarrollar estrategias de desrisgo sectoriales. En este contexto, puede haber una necesidad de desarrollar instrumentos para recopilar la información necesaria para respaldar la seguridad económica. Esto puede requerir trabajar más estrechamente con aquellos estados miembros y operadores económicos presentes en las cadenas de valor prioritarias para identificar vulnerabilidades que deben ser desrisgadas.
La importancia de la participación de los estados miembros
Es crucial involucrar a los estados miembros en la evaluación de riesgos, el desarrollo de estrategias de mitigación de riesgos y en la búsqueda de respuestas coordinadas en áreas de competencia nacional, particularmente cuando hay presión externa para alinearse con los EE. UU. La Comisión ya ha establecido una Red de Seguridad Económica para promover consejos integrados de los estados miembros. Esto debe ser reforzado a través de la creación de un Grupo de Trabajo del Consejo sobre la Seguridad Económica. El grupo también debe evaluar las políticas relacionadas con las inversiones y los controles de exportación, sobre las cuales la mayoría de las decisiones se toman a nivel de estado miembro. A nivel ministerial, debe celebrarse una reunión del Consejo de ministros responsables de las políticas comerciales e industriales una vez al año.
El marco de la OMC proporciona una base para el desarrollo de políticas de seguridad económica, incluso si hay vacíos que deben ser aclarados como parte de un plan de reforma de la OMC. El libro de reglas actual proporciona suficiente espacio político para que los países adopten sanciones en caso de guerra o otras emergencias o adopten medidas para restringir inversiones o exportaciones de tecnologías de doble uso. Las reglas de la OMC no son, por tanto, un obstáculo para el uso de herramientas tradicionales de diplomacia económica o sanciones en respuesta a amenazas de seguridad dura. Las reglas de la OMC sobre subvenciones también son lo suficientemente flexibles para acomodar políticas que puedan necesitarse para fines de seguridad económica, aunque puede haber una necesidad de reforzar estas reglas para prevenir su uso para generar dependencias y aclarar cuándo se pueden aplicar criterios de resiliencia. En otras palabras, la seguridad económica no debe convertirse en una justificación para la adopción de medidas incompatibles con la OMC. La OMC no proporciona en este momento un foro en el que se puedan discutir las políticas de seguridad económica. También hay preguntas sobre si el mecanismo de resolución de disputas de la OMC es la herramienta más adecuada para abordar los conflictos que surgen de la implementación de medidas de seguridad económica. El marco de la OMC podría, sin embargo, desempeñar un papel crítico en la prevención de una escalada de tira y afloja asegurando que cualquier respuesta a medidas basadas en preocupaciones de seguridad esencial sea proporcionada. Por ejemplo, en lugar de revisar la justificación legal para los controles de exportación de tecnologías de doble uso, un panel de arbitraje podría establecer el impacto económico de las medidas y revisar la proporcionalidad de las posibles respuestas. Todos estos temas podrían ser parte de la discusión sobre la reforma de la OMC.
Reacciones de los mercados internacionales
Los mercados europeos respondieron positivamente a las declaraciones, con el CAC 40 subiendo un 2.5% durante la sesión. El Banco Central Europeo ha mostrado su apoyo a estas iniciativas. Sin embargo, es poco probable que la administración de Trump esté dispuesta a entrar en un proceso genuino de consulta sobre políticas y medidas de seguridad económica. Cuando los EE. UU. intenten coaccionar a otros miembros del G7, es difícil ver cómo podrían ser significativas cualquier discusión en un foro anticoacción del G7. A pesar de esto, puede haber espacio para cooperar en políticas que busquen reducir las dependencias de importaciones en ciertas áreas prioritarias, como materiales críticos. En ausencia de una cooperación efectiva del G7, la UE podría buscar reforzar diálogos bilaterales sobre cuestiones de seguridad económica con socios dispuestos, como el Reino Unido, Japón, Canadá, Australia y Corea del Sur. Esto podría proporcionar la base para un grupo informal para coordinar políticas sobre la desriesgo de cadenas de valor críticas y respuestas a la coacción.
