The world is entering a phase of entrenched manufacturing overcapacity, which poses significant threats of deflation and stagnant economic growth. Over the past two decades, China has established itself as the global manufacturing powerhouse, capturing a substantial share of the global market by offering goods at significantly lower prices. This strategy has led to a mismatch between production capacity and sustainable demand, particularly in sectors such as solar panels, electronics, and electric vehicles (EVs). The continuous increase in the production of these goods has exacerbated concerns over idle plants and unsold inventories.
This supply-demand imbalance has already sparked trade tensions between China and the United States. The U.S. has implemented tariffs aimed at curbing what it views as unfairly subsidized overproduction. However, China is not the only country facing overcapacity challenges. Data on capacity utilization rates across advanced economies reveal a troubling picture. In the United States, utilization rates fell from a post-crisis peak of around 82 percent in 2018 to under 80 percent in 2024. While this two-percentage-point drop may seem modest, it represents a substantial volume of idle capacity in an economy with trillions of dollars in manufacturing assets. The European Union experienced a sharper decline, from 83 percent in 2018 to roughly 78 percent in 2024. Chinese capacity utilization is even lower, hovering around 76 percent in late 2024. All three major economies have fallen well short of the 85 percent benchmark considered a threshold for tight conditions, indicating widespread under-utilization.
China’s supply-driven industrial model continues to expand manufacturing capacity in strategic sectors. While this has strengthened technological capabilities, the government has acknowledged the need to address the risks of overcapacity. The effects of this overcapacity have spilled over onto advanced economies, particularly the EU. Europe’s own demand weakness, exacerbated by Germany’s economic slowdown, has been further compounded by China’s export of excess capacity, notably in solar panels, electronics, and EVs.
The overcapacity problem has become particularly acute as the global competition for technological supremacy, particularly in semiconductors and artificial intelligence, transforms innovation from a force for social welfare into an instrument of national security. Governments worldwide have rolled out sweeping industrial policies to secure their edge, such as the U.S. CHIPS and Science Act, the European Chips Act, and China’s national ‘Big Fund’ for semiconductor research and fabrication. From an economic perspective, public support for innovation is justified as it generates benefits such as knowledge spillovers and productivity gains, which markets often underprovide. To correct market failures, governments implement tools such as R&D subsidies, intellectual property protection, and investments in education.
However, when innovation is perceived as a prerequisite for national security, governments are likely to offer subsidies that exceed the theoretically optimal level, both in size and scope, as they pursue strategic dominance rather than market efficiency. This competitive escalation risks reinforcing global overcapacity, with each nation incentivized to expand technology supply faster and on a larger scale than demand can absorb. Such industrial policies may trigger retaliatory measures that severely distort competition and lead to production overcapacity.
Innovation subsidies alone do not fully explain the widespread overcapacity, especially considering that direct subsidies have declined as economies have slowed. With mounting fiscal constraints and growing scrutiny over the effectiveness of public spending, policymakers are becoming more selective. Resources are increasingly being directed toward sectors that align most clearly with national strategic goals, such as advanced semiconductors, aerospace, and green technologies, while areas with less-defined long-term value are seeing diminished support. For example, China’s 14th Five-Year Plan prioritizes strategic emerging sectors including advanced semiconductors, aerospace, new energy vehicles, and biotechnology, while reducing the emphasis on traditional heavy industries. Similarly, EU state-aid rules have evolved into a deliberate coordination tool to channel support to EU-level priorities.
In traditional sectors such as steel, government support was significantly reduced after 2016, resulting in the shutdown of over 150 million tonnes of capacity, part of a broader effort to address long-standing inefficiencies and environmental concerns. More recently, even in more advanced and strategically favored sectors such as EVs, subsidies have been gradually withdrawn as the government seeks to transition from broad-based stimulus to more targeted industrial upgrading. However, this shift has done little to ease concerns about excess Chinese capacity. The overcapacity problem persists in high-tech industries such as electronics and communications, and also in traditional sectors such as textiles.
Para entender esta persistencia, nos remitimos al concepto fundamental de la idea de Joseph Schumpeter sobre la destrucción creativa. La innovación desestabiliza industrias obsoletas, reasignando recursos hacia usos más productivos. Bajo condiciones de mercado normales, la sobrecapacidad debería desaparecer a través de este mecanismo autocorrector. Sin embargo, los políticos no disfrutan viendo este tipo de proceso de mercado. La destrucción implica los costos sociales dolorosos de la declinación industrial—subida del desempleo, fábricas cerradas y comunidades desplazadas. Para amortiguar estos impactos, los gobiernos eligen intervenir y ralentizar la salida de empresas poco competitivas. Este tendencia se vuelve más pronunciada en períodos de innovación rápida, cuando la tecnología cambia más rápido que los mercados pueden adaptarse, causando precios a caer y acelerando la colapso de sectores tradicionales.
Temerosos de la reacción política, pérdidas de empleo o inestabilidad social, los formuladores de políticas intervienen para proteger las industrias tradicionales. Como resultado, el mecanismo de destrucción se rompe y la sobrecapacidad se vuelve más arraigada. En China, estas protecciones han tomado la forma de apoyo indirecto, incluyendo préstamos dirigidos por el Estado para mantener a las empresas a flote, lo que ha llevado a un aumento de las llamadas “empresas zombis”, especialmente en sectores obsoletos. Europa enfrenta problemas similares, con empresas zombis persistentes en industrias heredadas como acero, carbón y construcción naval, particularmente desde la pandemia.
La globalización ha complicado aún más el proceso. Dinámicas proteccionistas han surgido en todo el mundo, especialmente como los gobiernos cada vez más interpretan la declinación industrial como la consecuencia de una competencia extranjera injusta. La investigación de la UE sobre los EV chinos, que comenzó en 2023 y se justificó como nivelar el campo, es un ejemplo destacado. La actual oleada de sobrecapacidad parece resultar de un doble dinamismo. Primero, la rivalidad estratégica de innovación—particularmente en sectores como semiconductores, EV y energía limpia—impulsa un frente de capacidad nueva bien adelante de la demanda. Segundo, a medida que las presiones competitivas y geopolíticas aumentan, los gobiernos despliegan medidas proteccionistas o de apoyo para ralentizar la salida de productores poco competitivos, a menudo invocando la protección del empleo, la estabilidad social o la seguridad nacional.
Respuestas proteccionistas a la tensión industrial no son nuevas, pero el ciclo actual es distinto en al menos tres aspectos: la amplitud de sectores afectados, que se extiende desde industrias pesadas tradicionales hasta la fabricación de alta tecnología; la simultaneidad global de las intervenciones políticas, con las principales economías actuando en paralelo en lugar de secuencialmente; y la naturaleza estratégica de la rivalidad, con el dominio tecnológico visto como un objetivo de seguridad nacional. En un mundo marcado por la desconfianza estratégica, la innovación cada vez más desencadena medidas comerciales y industriales defensivas, que refuerzan el sobrecoste y prolongan el proceso de rebalanceo.
El proceso de dos etapas que ha contribuido a la sobrecapacidad en el contexto globalizado tiene implicaciones amplias para la economía global. A corto plazo, las medidas proteccionistas pueden parecer proporcionar un amortiguador tanto para las industrias emergentes como para los sectores tradicionales en declive. Por ejemplo, China puede seguir preservando industrias laboriosas como la textil para competir con economías de ingresos bajos del sudeste asiático. En Europa, las medidas protectivas podrían comprar tiempo tanto para su sector de EV emergente como para su sector de motores de combustión interna tradicional, para que puedan adaptarse a la desestabilización tecnológica y la competencia extranjera. Sin embargo, tal alivio es inherentemente frágil e insostenible. Con el tiempo, la dependencia persistente de políticas distorsionarias erosiona las presiones competitivas que impulsan la innovación, la eficiencia y la renovación industrial.
Sin mecanismos para desmantelar empresas poco competitivas o desviar recursos hacia usos de mayor valor, las economías corren el riesgo de caer en un equilibrio de baja eficiencia. A medida que la sobrecapacidad impulsa los precios hacia abajo y la rentabilidad, eventualmente también ejerce presión hacia abajo en los salarios e inversiones, debilitando la demanda agregada. China puede estar ya experimentando un problema de deflación, con la inflación por debajo del 0,5 por ciento durante la mayor parte del período desde 2023. Sin embargo, si otros países siguen estrategias industriales agresivas y medidas proteccionistas, pueden enfrentar los mismos riesgos. Lo que hoy parece ser el desafío de China podría convertirse en una preocupación global más amplia.
Finalmente, lo que comenzó como un empuje global para fomentar campeones industriales y asegurar el liderazgo tecnológico ha evolucionado hacia un esfuerzo más amplio por preservar el empleo y la estabilidad social. Si bien las primeras décadas de 2020 estuvieron marcadas por preocupaciones sobre la inflación descontrolada, la próxima década puede estar caracterizada por el riesgo opuesto: deflación global impulsada por sobrecapacidad arraigada y demanda en declive. La complicación del problema es el desmantelamiento del sistema comercial basado en reglas. A medida que las instituciones multilaterales, incluida la Organización Mundial del Comercio, pierden poder, las respuestas coordinadas a la sobrecapacidad se vuelven cada vez menos probables. El mundo se dirige hacia un entorno comercial fragmentado definido por subsidios, represalias y duplicación industrial. En tal escenario, no solo la sobrecapacidad permanecerá sin resolver, sino que puede convertirse en una característica común de la economía global.
